Decizia nr. 2/1995
în legătură cu constituționalitatea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe
prezumat în vigoare
Legături cu alte acte
Ce face acest act
Are ca temei 1
- Legea nr. 47/1992 18 mai 1992 (prevederi anume) privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale
Curtea Constituțională a fost sesizată, la data de 28 decembrie 1994, de către 53 de deputați, respectiv domnii : Florian Ion Angelo, Barbu Pitigoi, Ion Diaconescu, Gabriel Țepelea, Sergiu George Rizescu, Gavril Dejeu, Constantin Ionescu, Gheorghe Cristea, Ion Dinu, Costel Paunescu, Emilian Bratu, Tudor Gavril Dunca, Ion Cornita, Cornel Protopopescu, Valentin Vasilescu, Otto-Ernest Weber, Ion Strachinaru, Smaranda Dobrescu, Ioan Sorin Marinescu, Doru Mihai Dobrescu, Karoly Kerekes, Francisc Baranyi, Matei Barna Elek, Zoltan Szilagyi, Ilie Ștefan, Teodor Moldovan, Paula Maria Ivanescu, Mihaita Postolache, Vasile Nistor, Bogdan Marinescu, Vasile Lupu, Horia Radu Pascu, Valentin Argesanu, Viorel Pavel, Sorin Victor Lepsa, Mihail Bucur, Vasile Gheorghe Victor Pop, Mircea Ciumara, Ioan Muresan, George Stanca, Ion Hui, Cornel Sturza Popovici, Aurelian Paul Alecu, Radu Livezeanu, Constantin Gheorghe Avramescu, Ion Guvau, Viorel Lixandroiu, Constantin Berechet, Mihai Chiriac, Emil Boros, Georgica Alexandrache, Alexandru Sassu, Dumitru Moinescu, asupra neconstitutionalitatii Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, lege adoptată de Senat la 20 decembrie 1994 și de Camera Deputaților la 27 decembrie 1994.
Cei 53 deputați, autori ai sesizării, cer ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe să fie declarata ca neconstitutionala pentru următoarele trei motive:
1. Abilitarea privește și domenii care fac obiectul legilor organice. Astfel, art. 1 lit. a) abiliteaza Guvernul de a reglementa plata de compensații pentru încălzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici, aceasta însemnând posibilitatea intervenției în domeniul protecției sociale, domeniu ce ar fi rezervat exclusiv legilor organice prin art. 72 alin. (3) din Constituție. Se încalcă astfel art. 114 alin. (1) din Constituție, care interzice abilitarea în domenii care fac obiectul legilor organice. Tot pentru aceste motive sunt criticate și dispozițiile din art. 1 lit. g) din lege privind stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea și utilizarea produselor de uz fitosanitar, mai ales ca acest regim a constituit obiect de reglementare printr-o lege organică și anume legea mediului. În aceasta motivatie se include și art. 3 din lege.
2. Abilitarea se referă și la domenii care nu fac obiectul domeniului de legiferare prevăzut în secțiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constituție. În acest sens, se arata ca art. 1 lit. b) și lit. f) din lege se referă la reglementări de nivelul hotărîrilor Guvernului sau chiar al deciziilor, contravenind astfel Constituției.
3. Legea de abilitare a fost adoptată cu majoritatea necesară pentru adoptarea legilor ordinare, ignorindu-se faptul ca aceasta este o lege organică. Caracterul de lege organică se apreciază ca ar rezultă din art. 114 alin. (1) din Constituție, care limitează domeniul ordonanțelor, precum și din art. 114 alin. (4), potrivit căruia Guvernul poate emite ordonanțe și fără existenta în prealabil a unei abilitari.
Curtea Constituțională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competența să soluționeze sesizarea, care s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 12 și art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, punctele lor de vedere în legătură cu sesizarea primită.
În punctele de vedere primite de la președinții celor două Camere ale Parlamentului și de la Guvern, se considera ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este pe deplin constituțională, ea fiind adoptată atât cu respectarea prevederilor de fond, cît și a celor de forma ale legii fundamentale.
Astfel, în legătură cu primul motiv de neconstituționalitate, se arata ca art. 72 alin. (3) din Constituție se referă la regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială. Or, legea în speta abiliteaza Guvernul de a reglementa doar un aspect particular, și anume acordarea de compensații bănești unor anumite categorii ale populației cu venituri mici. La aceasta se adauga caracterul limitat în timp, spațiu și cu privire la persoane, care exclude această lege din categoria legilor organice. Se arata, de asemenea, ca o lege de abilitare nu poate fi neconstitutionala prin conținutul ei, ci doar ordonanțele emise în baza legii pot fi neconstituționale sau se pot abate de la prevederile Constituției.
Referitor la art. 1 lit. g) din lege (stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea și utilizarea produselor de uz fitosanitar), se arata ca legea mediului a fost votată cu majoritatea cerută pentru legile organice, deoarece are și dispoziții de incriminare a unor fapte antisociale. Dar protecția mediului se realizează în aplicarea dispozițiilor art. 33 din Constituție privitor la dreptul la ocrotirea sănătății, în virtutea cărora măsurile de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii ordinare. De aceea prevederile art. 1 lit. g) sunt considerate a fi în deplin acord cu Constituția.
Cu privire la cel de-al doilea motiv de neconstituționalitate, se arata ca în secțiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constituție nu exista nici o limitare pentru Parlament de a interveni cu reglementări juridice primare în orice domeniu al relațiilor sociale. Mai mult, legiuitorul poate interveni și acolo unde legea este incalcata sau rau inteleasa de administrația publică, pentru a aduce acțiunea acesteia la exigențele voinței legiuitorului. De asemenea, Camera Deputaților apreciază ca, din moment ce legiuitorul a reglementat competentele acesteia, el le poate și modifica sau poate chiar să se substituie acestora în măsura în care le exercita potrivit voinței sale, dar aceasta atribuție poate fi delegată Guvernului în măsura în care nu afectează domeniul rezervat legii organice. În legătură cu acest aspect, Senatul subliniaza ca Parlamentul nu se poate substitui de exemplu, Guvernului în exercitarea funcției sale executive și nu poate să emita acte cu caracter executiv, dar el poate să intervină pe calea unor legi chiar în problemele ce privesc administrația publică. Chiar dacă argumentele din punctele de vedere diferă parțial, concluzia comuna este în sensul că dispozițiile art. 1 lit. b) și lit. f) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe sunt constituționale și răspund și unui principiu de eficienta a acțiunii statale.
Referitor la cel de-al treilea motiv de neconstituționalitate se arata ca în Constituție legile organice sunt strict determinate și ele sunt de stricta interpretare. Legile de abilitare nu sunt cuprinse în categoria legilor organice și, ca atare adoptarea lor se supune regulilor prevăzute la art. 74 alin. (2) din Constituție.
În punctul sau de vedere Guvernul mai subliniaza ca opoziția a initiat pe aceasta tema a patra contestație, care se înscrie în atitudinea permanent distructiva promovata de unele forte politice ale opoziției parlamentare, exprimind în acest fel dorința împiedicării Guvernului de a-și exercită mandatul încredințat. În exprimare juridică, se arata în punctul de vedere al Guvernului, aceasta conduce la ideea abuzului de drept și la încălcarea obligației de exercitare cu buna-credința a drepturilor constituționale, prevăzută de art. 54 din Constituție.
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ,
având în vedere sesizarea grupului de deputați, punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, raportul judecătorului-raportor precum și prevederile Constituției, retine următoarele:
Sesizarea grupului de 53 de deputați privește Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe în întregime, mai ales prin cel de-al treilea motiv de neconstituționalitate invocat și, în special, câteva articole ale sale, și anume art. 1 lit. a), lit. b) și lit. f), precum și art. 1 lit. g) în coroborare cu art. 3.
Se cere Curții Constituționale să se constate concordanta acestora cu dispozițiile art. 72 alin. (3) și ale art. 114 alin. (1) din Constituție.
În legătură cu primul motiv de neconstituționalitate, se constată că art. 1 lit. a) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe se referă la "acordarea de compensații pentru încălzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici". Autorii sesizării considera ca aceasta activitate se înscrie în categoria protecție socială, iar reglementarea acesteia este de domeniul legii organice. Cît privește art. 1 lit. g), el privește "stabilirea regimului pesticidelor fabricarea, comercializarea și utilizarea produselor de uz fitosanitar".
Articolul 72
alin. (1) din Constituție stabilește ca Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, și anume: legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Cît privește legile organice, art. 72 alin. (2) stabilește domeniile, iar la lit. l) arata ca prin asemenea legi se reglementează "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială". Este deci evident ca folosirea termenului general circumscrie domeniul legilor organice la principiile (regulile) comune, fundamentale, care privesc raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială. Firesc, aspectele parțiale, particulare, eventual mai marunte, pot fi reglementate și prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, în conformitate însă cu acest regim general. Lectura art. 72 alin. (2) din Constituție evidențiază ca în mai multe alineate se practica acest procedeu juridic, ca de exemplu: regimul juridic general al proprietății și al moștenirii [lit.k)]; organizarea generală a învățământului [lit. m)]; regimul general al cultelor [lit. n)]. Ca atare, art. 1 lit. a) trebuie considerat ca fiind constituțional. În legătură cu susținerea din punctul de vedere potrivit căruia reglementarea cu caracter limitat în timp, spațiu și cît privește persoanele nu poate face parte din categoria legilor organice. Curtea retine ca ea nu poate fi luată în considerare deoarece caracterul de lege organică rezultă din conținutul reglementărilor, precum și din procedurile de adoptare sau, eventual, din calificarea constituțională. Timpul, spațiul și persoanele la care se referă sunt o problemă de aplicare a legii. De asemenea, nici argumentul în sensul căruia "o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe nu poate fi neconstitutionala prin conținutul ei, ci doar ordonanțele emise în baza legii pot fi neconstituționale sau se pot abate de la prevederile Constituției" nu poate fi reținut. O asemenea teza, dacă ar fi acceptată, ar prezenta un mare risc, și anume s-ar stabili inutilitatea controlului de constituționalitate asupra legilor de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe. Evident că nu aceasta este soluția ce rezultă din interpretarea Constituției, fiind neîndoielnic ca și o lege de abilitare poate fi neconstitutionala prin conținutul sau sau prin modul ei de adoptare. Este adevărat ca Guvernul, el însăși, trebuie să manifeste exigenta necesară în adoptarea ordonanțelor, dar aceasta este de fapt o a doua problema care nu o absoarbe pe prima. Sub acest aspect, Curtea Constituțională reaminteste ca regulile privind acordarea de compensații, cuprinse în deciziile sale anterioare, sunt obligatorii.
Cît privește art. 1 lit. g), Curtea retine ca solide argumentele cuprinse în punctele de vedere, deși legea mediului este încă în faza de elaborare parlamentară. Faptul ca legea mediului a fost adoptată de către Camera cu majoritatea cerută legilor organice se datorează conținutului sau complex (care include și reglementări de domeniul legii organice). Acesta nu este un argument în sensul căruia ar avea caracter organic oricare reglementare privitoare la mediu. Corelatia art. 1 lit. g) cu art. 3 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este puțin forțată, mai ales ca art. 3 stabilește o regulă pentru Guvern în sensul de a respecta reglementările sau propunerile de legi, eventual rapoartele comisiilor parlamentare. De aceea și art. 1 lit. g) urmează a fi considerat constituțional. Reglementările sale nefiind de nivelul legii organice, nu se încalcă art. 114 alin. (1) din Constituție.
În legătură cu al doilea motiv de neconstituționalitate care privește dispozițiile art. 1 lit. b) - decontări, dobinzi, alocarea de fonduri etc. -, precum și cele de la lit. f) - stabilirea regimului formularelor tipizate din domeniul financiar -, Constituția stabilind trei categorii de legi, determina totodată și domeniile de reglementare, dar numai pentru legile constituționale și legile organice. Cît privește legile ordinare, Constituția nu le rezerva un anumit domeniu, ci lasă la aprecierea Parlamentului posibilitatea de intervenție. Ca atare, Parlamentul, în calitatea sa de unica autoritate legiuitoare a tarii, are dreptul dar și obligația de a determina, chiar el, acele relații sociale care, nefiind de domeniul legilor constituționale sau organice, trebuie reglementate prin lege ordinară. Acesta este sistemul Constituției române, iar cît privește reglementările ca atare, nimeni, în afară de Parlament, nu poate face aceasta selecție valorică. Autoritățile administrative pot emite acte normative, dar numai în executarea legilor, emiterea de reglementări primare fiind de competența Parlamentului. Ca atare, dispozițiile art. 1 lit. b și lit. f) nu contravin Constituției. Curtea retine ca argumentul Camerei Deputaților în sensul căruia legiuitorul s-ar putea substitui autorităților administrative nu poate fi primit, deoarece el vine în conflict cu separația/echilibrul puterilor și cu regulile constituționale care stabilesc atribuțiile autorităților publice.
În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituționalitate, susținerea în sensul căreia Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe ar fi o lege organică nu se sprijină nici pe litera, nici pe spiritul Constituției. De aceea solicitarea de a fi declarata neconstitutionala pentru ca a fost adoptată cu procedura legilor ordinare apare ca neîntemeiată.
Faptul ca art. 114 alin. (1) din Constituție limitează domeniul ordonanțelor nu poate conferi legii de abilitare caracterul legii organice. Prin acest articol Constituția urmărește împiedicarea Guvernului de a interveni în domeniul rezervat legilor organice. Cît privește art. 114 alin. (4) din Constituție, el face parte din categoria dispozițiilor constituționale care permit luarea de măsuri operative în cazuri urgente, măsuri care obligatoriu trebuie apoi cunoscute de către Parlament, pentru ca numai acesta decide în ultima instanța.
Asa fiind, susținerea în sensul căreia legile de abilitare sunt legi organice nu se poate sprijini pe art. 114 din Constituție. De altfel, art. 114 alin. (5) arata ca aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face printr-o lege și nu printr-o lege organică, regula ce ar fi fost obligatorie, pe principiul simetriei juridice, dacă prin Constituție s-ar fi dat legilor de abilitare caracterul de legi organice. Mai mult, potrivit Constituției, legi organice sunt cele ce se emit în domeniile nominalizate prin art. 72 sau pentru celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice [art. 72 lit. r)]. Or, evident, art. 114 din Constituție nu prevede un atare lucru.
Deși obiecția de neconstituționalitate urmează a fi înlăturată pentru motivele de fond menționate, Curtea Constituțională constata, în același timp, ca buna-credința a fost ridicată prin Constituție la nivelul categoriilor constituționale, ea impunându-se astfel tuturor subiectelor de drept și tuturor raporturilor juridice, fără deosebire de natura lor. De aceea justiția și, desigur, și justiția constituțională este obligată s-o aibă în vedere în judecarea oricăror procese. Curtea nu retine ca, în cauza de fața, obiecția de neconstituționalitate ar fi fost facuta cu rea-credința.
Având în vedere considerentele expuse,
vazind și dispozițiile art. 144 lit. a) și ale art. 145 alin. (2) din Constituție, precum și prevederile art. 20 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, lege adoptată de Senat la 20 decembrie 1994 și de Camera Deputaților la 27 decembrie 1994, este constituțională.
Prezenta decizie se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Deliberarea a avut loc la data de 5 ianuarie 1995 și la ea au participat : Viorel Mihai Ciobanu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru și Victor Dan Zlatescu, judecători.
p. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, acad.prof.dr.doc. Ion Filipescu Magistrat-asistent, Florentina Geangu
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.