Strategia din 30 martie 2005

A. CONSIDERAȚII GENERALE

1. Premise

Strategia Națională Anticorupție 2005-2007 (denumită în continuare SNA 2005-2007) reflectă angajamentul politic necondiționat, în ceea ce privește lupta împotriva corupției.

Misiunea prezentei strategii este prevenirea și combaterea corupției prin perfecționarea și aplicarea riguroasă a cadrului normativ, prin stabilitate și coerență legislativă și prin consolidarea instituțională a organismelor cu atribuții decisive în domeniu.

Prin corupție în prezenta strategie se înțelege:

i) devierea sistematică de la principiile de imparțialitate și echitate care trebuie să stea la baza funcționării administrației publice, și care presupun ca bunurile publice să fie distribuite în mod universal, echitabil și egal

și

îi) substituirea lor cu practici care conduc la atribuirea către unii indivizi sau grupuri a unei părți disproporționate a bunurilor publice în raport cu contribuția lor.

Actele de corupție sunt acele demersuri care lezează această distribuție universală și echitabilă cu scopul de a aduce profit unor persoane sau grupuri.

Legea nr. 78/2000

stabilește ca element central utilizarea funcției publice ca sursă de venituri, de obținere a unor avantaje materiale, sau de influență personală, pentru sine sau pentru altul. Această abordare converge spre definiția dată corupției în cadrul Programului Global împotriva corupției derulat de ONU: "esența fenomenului corupției constă în abuzul de putere săvârșit în scopul obținerii unui profit personal, direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, în sectorul public sau în sectorul privat".

Auditul independent al Strategiei Naționale Anticorupție 2001-2004, realizat în perioada ianuarie-martie 2005 de Freedom House Washington Inc., arată că "În perioada 2000 - 2004 România a creat un impresionant arsenal de instrumente legale pentru transparență, responsabilitate și anticorupție, dintre care unele par să fi generat rezultate pozitive". În același timp însă au fost identificate ca principale obstacole în calea eficienței luptei împotriva corupției:

- implementarea deficitară a legislației anticorupție;

- utilizarea restrânsă a instrumentelor administrative de combatere a corupției;

- coordonarea insuficienta între structurile de control și organele de anchetă penală în domeniul corupției;

- lipsa de autonomie reală a procurorilor;

- inflația legislativă și instituțională în domeniu.

De asemenea, atât Auditul independent menționat, cât și ultimul Raport Național asupra Corupției al Asociației Române pentru Transparență precizează că sunt necesare îmbunătățiri în legislația anticorupție, indicând necesitatea adoptării unor clarificări legislative, în ceea ce privește, de exemplu, conflictul de interese, mecanismele de verificare a declarațiilor de avere și interese, precum și regimul incompatibilităților*1).

___________

*1) Conform Auditului independent al rezultatelor și impactului generate de Strategia Națională Anticorupție realizat de Freedom House și Raportului Național asupra corupției - ediția 2005, realizat de Asociația Română pentru Transparență.

2. Principii

Fiecare acțiune cuprinsă în prezenta Strategie se subsumează următoarelor principii, a căror respectare este esențială pentru realizarea unui sistem judiciar modern:

● Principiul statului de drept, pe baza căruia este consacrată supremația legii, toți cetățenii fiind egali în fața acesteia. Acesta are la bază respectarea drepturilor omului și presupune separația puterilor în stat.

● Principiul bunei guvernări, conform căruia Guvernul trebuie să-și stabilească acțiuni clare, eficiente, pe baza unor obiective bine stabilite și de calitate și să aibă capacitatea și flexibilitatea de a răspunde rapid necesităților sociale.

● Principiul responsabilității, care impune obligația Guvernului formula politici publice și de răspunde pentru eficiența și implementarea acestora, de a accepta și suporta consecințele neîndeplinirii acestei obligații

● Principiul prevenirii săvârșirii actelor de corupție, conform căruia identificarea anticipată și înlăturarea în timp util a premiselor de apariție a faptelor de corupție sunt prioritare și imperative.

● Principiul eficienței în combaterea corupției, care se bazează pe evaluarea continuă a activității PNA atât din punctul de vedere al rezultatelor concrete cât și al managementului instituțional.

● Principiul cooperării și coerenței în baza căruia instituțiile implicate în prevenirea și combaterea corupției trebuie să coopereze îndeaproape, asigurând o concepție coerentă asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite și a măsurilor ce urmează a fi luate.

● Principiul transparenței, consultării societății civile și al dialogului social, care impune, pe de o parte, transparența procesului decizional, iar pe de altă parte consultarea membrilor societății civile în cadrul acestui proces.

● Principiul parteneriatelor public-private, care recunoaște importanța cooptării societății civile în activitățile concrete de implementare a măsurilor de prevenire a corupției.

B. DOMENII PRIORITARE ȘI OBIECTIVE

Rapoartele asupra corupției din România realizate în decursul anilor de către Banca Mondială, Transparency International sau Freedom House Washington Inc. converg în a arăta că bunele practici nu sunt încă instituționalizate la nivelul funcționării de zi cu zi a aparatului administrativ de stat, la nivelul justiției, al poliției sau al vămii. Acest lucru face ca în permanență să fie necesare două abordări simultane, deopotrivă importante, în efortul anticorupție. Prima vizează construcția normalității prin instituirea de standarde și stabilirea de bune practici la nivelul administrației și a altor sectoare cheie, cum ar fi educația, sistemul sanitar, organele de menținere a ordinii publice, justiția. Această abordare cuprinde întreg spectrul de activități referitoare la prevenirea corupției, la crearea unei societăți care prețuiește integritatea, și care funcționează pe baza unor standarde recunoscute de integritate. Cealaltă abordare vizează reprimarea comportamentelor deviante de la aceste standarde și norme, și cuprinde activitățile de combatere a corupției propriu-zise, precum și completarea cadrului instituțional care să permită o activitate de combatere eficientă. Cele două se constituie în domenii prioritare de acțiune în cadrul acestei strategii. În sfârșit, realizarea activităților din aceste două domenii necesită consolidarea cooperării interne și internaționale în domeniul prevenirii și combaterii corupției, ceea ce se constituie în al treilea domeniu de activitate.

Domeniul prioritar I: PREVENIRE, TRANSPARENȚĂ, EDUCAȚIE

Obiectivul 1. Creșterea transparenței și integrității în administrația publică

Una dintre cauzele cele mai importante ale apariției și întreținerii fenomenului de corupție este lipsa de transparență a sistemului administrativ. Ca atare apare necesitatea ca, pe de o parte, să fie completat cadrul legislativ privitor la transparența administrației publice, iar de pe altă parte să fie continuată implementarea prevederilor deja existente pentru a atinge anumite standarde de transparență în sectorul public. În acest sens se vor avea în vedere revizuiri legislative, expuse în planul de acțiune, în următoarele domenii: acordarea de finanțări nerambursabile din fondurile publice, finanțarea partidelor politice, alocarea fondurilor publice pentru publicitate, regimul achizițiilor publice, regimul funcționarilor publici, regimul inspecțiilor la agenții economici. În privința accesului la informația de interes public, respectiv în privința participării cetățenești la procesul de luare a deciziilor, se poate constata, pe de-o parte, implementarea parțială a prevederilor legale și, pe de altă parte, întârzierea în revizuirea reglementărilor care restrâng accesul la informație în sensul unei definiri precise a informațiilor exceptate de la accesul public. În acest domeniu se va continua monitorizarea implementării acestor acte normative.

Un accent important în cadrul acestui obiectiv se pune pe includerea normelor incluse în codurile de conduită în programele de pregătire profesională specializată a personalului din sectoare publice considerate vulnerabile.

În scopul asigurării coordonării luptei împotriva corupției și a coerenței politicilor publice din domeniu, planul de acțiune include referiri la strategii și planuri anticorupție sectoriale (de exemplu: sectorul vamal, poliția și instituțiile de control). Strategiile sectoriale vor include responsabilități clare pentru toate organele cu atribuții în lupta împotriva corupției în ariile respective (de exemplu Autoritatea Națională a Vămilor, Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice). În vederea creșterii calității actului de control și a probelor, se vor realiza de către structurile de control administrativ planuri de control pe sectoarele cele mai vulnerabile, în cooperare cu Parchetul Național Anticorupție.

Obiectivul 2. Prevenirea corupției în mediul de afaceri

Acest obiectiv vizează crearea unui mediu de afaceri în care competiția între firmele de stat și cele private, pe de o parte, și între firmele private pe de alta să fie echitabilă și supusă acelorași reguli, iar statul să funcționeze ca un arbitru imparțial și eficace în asigurarea respectării reglementarilor în vigoare de către toți agenții economici. Analiza impactului SNA 2001-2004 realizată prin auditul independent arată că rămân încă zone vulnerabile la corupție în legislația privind mediul de afaceri care se reflectă, între altele, în ambiguități ale prevederilor legislative în domeniul falimentului și al modului de acordare de scutiri și de reeșalonări de la plata taxelor. De asemenea, un rol important în prevenirea corupției în acest domeniu este rezervat reglementării cu prioritate a evaziunii fiscale, precum și armonizării legislației privind spălarea banilor cu acquis-ul comunitar și cu recomandările FATF.

Obiectivul 3. Campanii de informare și măsuri educative

Acest obiectiv vizează creșterea gradului de înțelegere a mecanismelor corupției și stimularea unei atitudini civice anticorupție atât a cetățenilor adulți și plătitori de taxe, cât și a tinerilor. Implementarea standardelor de performanță și de integritate ale administrației publice este posibilă numai cu ajutorul cetățeanului care să joace rolul unui consumator de servicii conștient de drepturile și de îndatoririle sale, ca și de modalitățile practice de a le realiza, cu alte cuvinte, a unui cetățean care este competent din punct de vedere civic. Așadar, o componentă fundamentală a prevenirii fenomenului corupției constă în activitatea de informare a cetățenilor atât cu privire la obligațiile legale ale instituțiilor și ale funcționarilor publici, cât și cu privire la modalitățile de luptă împotriva fenomenului corupției, prin mijloacele legale și civice de care fiecare cetățean dispune.

Constatând că în perioada 2001-2004 au fost făcute prea puține eforturi în ceea ce privește informarea diferitelor categorii de cetățeni cu privire la cauzele, mecanismele și consecințele corupției, Auditul independent asupra SNA I recomandă derularea unor campanii de informare, cu implicarea organizațiilor neguvernamentale.

Totodată, consecvente angajamentelor asumate față de Uniunea Europeană, autoritățile române vor continua organizarea de campanii de conștientizare privind efectele devastatoare ale corupției la scară largă. Temele vor viza, între altele, transparența decizională, codurile de conduită a funcționarilor publici, conștientizarea de către opinia publică a costurilor administrative suplimentare reprezentate de corupție, conflictele de interese și incompatibilitățile. O altă abordare a segmentului de informare asupra corupției va consta în introducerea, în programa pentru licee, a unor cursuri sau module de curs de educație civică anticorupție.

Domeniul prioritar II: COMBATEREA CORUPȚIEI

Obiectivul 4. Creșterea integrității și a rezistenței la corupție a sistemului judiciar

Integritatea sistemului judiciar este factorul crucial pentru reușita luptei împotriva corupției. În același timp, sistemul judiciar a fost identificat ca o zonă ale cărei disfuncționalități pot avea un impact major asupra eficienței luptei împotriva corupției. România a progresat pe calea stabilirii independenței sistemului judiciar față de puterea politică. Cu toate acestea, sunt încă necesare măsuri care să conducă la atingerea unor standarde înalte de performanță și integritate de către magistrați. Adoptarea și diseminarea Codului deontologic actualizat sunt măsuri importante în direcția creșterii integrității și rezistenței la corupție a sistemului judiciar, alături de completarea de către magistrați a prevederilor cu privire la declarațiile de avere și de interese*2).

____________

*2) Noile formulare detaliate de declarații de avere și de interese au fost aprobate prin

Ordonanța de Urgenta a Guvernului nr. 14/3 martie 2005

În ceea ce privește procurorii, auditul independent asupra impactului SNA 2001-2004 reclamă vulnerabilitatea poziției acestora în raport cu procurorul ierarhic superior, identificând în aceasta vulnerabilitate premisele unor probleme sistemice. Planul de acțiune include măsuri clare pentru aplicarea principiului continuității în faza de urmărire penală: stabilirea unor criterii obiective de repartizare inițială a cauzelor, restricționarea posibilităților de redistribuire a dosarelor și de intervenție a procurorului ierarhic superior în desfășurarea urmăririi penale la cazuri expres și limitativ prevăzute de lege, introducerea controlului instanței cu privire la actele de infirmare ale procurorului ierarhic superior, la cererea procurorului care efectuează urmărirea penală în cauză.

În vederea creșterii operativității și eficienței în activitatea de urmărire penală va fi consolidat controlul efectiv și nemijlocit al procurorului asupra activităților de investigare și cercetare penală efectuate de poliția judiciară. De asemenea se vor pune la punct proceduri care să permită sesizarea de îndată a procurorului de către structurile informative și de investigație prin transmiterea oricăror informații și suport probator referitoare la săvârșirea unor acte sau fapte de corupție sau crimă organizată. În acest context trebuie menționat că până la sfârșitul anului se va înființa Comunitatea de Informații în scopul coordonării tuturor structurilor cu atribuții în culegerea de informații.

Auditul Independent asupra Strategiei Naționale Anticorupție 2001-2004 atrage atenția asupra faptului că există membri CSM care dețin și funcții administrative în cadrul instanțelor și parchetelor, ceea ce, în opinia auditorului, se definește prin situație de incompatibilitate. Alte evaluări independente*3) se referă la caracterul nepermanent al membrilor CSM ca la un aspect negativ al funcționării CSM și recomandă permanentizarea pozițiilor de membri CSM. O altă deficiență semnalată de organizații ale societății civile este vechimea actuală impusă pentru magistrații care acced la funcții de conducere, soluția propusă fiind de reducere a anilor de activitate necesari pentru a promova și a fi numit în funcțiile de conducere. Planul de acțiune include măsuri care introduc incompatibilități între calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii și funcțiile de conducere la instanțe și parchete. De asemenea, planul introduce măsuri cu privire la transparentizarea procesului de evaluare a magistraților și cu privire la elaborarea și publicarea de către Consiliul Superior al Magistraturii a unui raport anual privind activitatea proprie.

_________

*3) Asociația Română pentru Transparență - Raportul Național asupra Corupției - ediția 2005; Asociația Magistraților din România - comentarii asupra Legii nr. 304/2004 privind organizarea și funcționarea CSM

În ceea ce privește instrumentele de consolidare a integrității sistemului judiciar, începând cu anul 2005, toate instanțele din țară beneficiază de un sistem informatic și software specializat pentru efectuarea distribuției aleatorii a dosarelor către completele de judecată. Într-un raport al Ministerului Justiției din februarie 2005*4), se arăta că au existat dificultăți în ceea ce privește implementarea efectivă a acestui sistem, dificultăți care au fost însă remediate până la 1 martie 2005. În prezent distribuția aleatorie se aplică la toate instanțele din țara. Pentru incidentele procedurale care nu s-au putut rezolva în sistem informatizat (de exemplu incompatibilitățile), pentru a se asigura distribuția aleatorie se aplică

Hotărârea nr. 71, din 9 martie 2005 . Această hotărâre include și prevederi care asigură continuitatea completelor de judecată și a judecătorilor în cadrul completelor.

___________

*4) Raport prezentat Consiliului Superior al Magistraturii.

Planul propune măsuri administrative și legislative pe termen scurt de reformare a Direcției Generale de Protecție și Anticorupție (DGPA) astfel încât acest serviciu, militarizat în prezent, să devină o unitate de investigație internă modernă și responsabilă, la nivelul Ministerului Justiției, conform angajamentelor României față de Uniunea Europeană. În acest sens, planul de acțiune include măsuri cu privire la redefinirea competențelor și eliminarea suprapunerilor, demilitarizarea Direcției Generale de Protecție și Anticorupție, precum și prin instituirea unor mecanisme eficiente de control a activității sale. Pe termen mediu, se va evalua necesitatea menținerii acestui serviciu în cadrul Ministerului Justiției.

Obiectivul 5. Reducerea numărului de structuri cu atribuții în lupta împotriva corupției

Un angajament important asumat de către România vizează adoptarea de măsuri care să reducă considerabil numărul autorităților care au atribuții de prevenire sau investigare a corupției până la sfârșitul lui 2005, astfel încât să fie evitate suprapunerile în ceea ce privește responsabilitățile.

Analizele realizate de către Ministerul Justiției, ca și rapoartele externe, arată că activitatea de anticorupție este afectată atât de suprapuneri ale competențelor diverselor structuri, dar mai ales de fragmentare. Coordonarea este cu atât mai dificila cu cât acest domeniu implică activități de investigație și transferul de date confidențiale. Măsurile incluse în planul de acțiune vizează:

- elaborarea unei evaluări pentru redefinirea și delimitarea clară a atribuțiilor autorităților și instituțiilor publice care în prezent dețin competențe în domeniile combaterii și/sau prevenirii corupției

- revizuirea cadrului legislativ, pe baza concluziilor evaluării de mai sus, în vederea redefinirii și delimitării clare a atribuțiilor, a raționalizării activității și a reducerii numărului acestor instituții și autorități în vederea limitării actualei fragmentări instituționale.

Obiectivul 6. Întărirea capacității instituționale a Parchetului Național Anticorupție (PNA)

Angajamentele asumate de România includ necesitatea aplicării riguroase a legislației anticorupție în vigoare și asigurarea independenței efective a Parchetului Național Anticorupție. Auditul Independent asupra SNA 2001-2004 subliniază necesitatea reorganizării Parchetului Național Anticorupție pentru a permite o coordonare efectivă cu celelalte structuri având atribuții în lupta împotriva corupției, precum și necesitatea perfecționării politicilor de personal ale Parchetului Național Anticorupție.

Măsurile propuse în planul de acțiune se referă la:

- consolidarea independenței și reorganizarea Parchetului Național Anticorupție

- analizarea periodică a activității Parchetului Național Anticorupție și a activității Procurorului General al Parchetului Național Anticorupție, inclusiv din punctul de vedere al performanțelor în administrarea instituției și al rezultatelor concrete; revizuirea procedurii de numire și revocare a Procurorului General al Parchetului Național Anticorupție, cu asigurarea atât a independenței cât și a responsabilității acestuia pentru performanțele Parchetului Național Anticorupție

- stabilirea unor proceduri clare de colaborare între Parchetul Național Anticorupție și toate celelalte structuri cu atribuții în lupta anticorupție;

- selectarea procurorilor Parchetului Național Anticorupție în urma evaluării performanțelor profesionale ale acestora pe baza unor criterii obiective;

- asigurarea personale și financiare resurse, potrivit evaluărilor efectuate.

- pregătirea profesională specializată a personalului.

- îmbunătățirea sistemului informatic al Parchetului Național Anticorupție care să permită inclusiv dezvoltarea bazei de date statistice.

- întocmirea și prezentarea de către Parchetul Național Anticorupție a unui raport anual privind rezultatele combaterii corupției la nivel înalt.

Obiectivul 7. Creșterea celerității în urmărirea penală și în procesul penal

Angajamentele României includ asigurarea unor proceduri rapide și transparente de urmărire și judecare a faptelor de corupție. Măsura propusă în planul de acțiune vizează reducerea duratei procedurilor cu privire la toate cauzele penale, cu respectarea deplină a drepturilor inculpaților și a celorlalte părți implicate în procesul penal.

De asemenea se propune modificarea Codului de Procedura Penală și a altor acte normative incidente în vederea asigurării continuității instituționale și a operativității în cercetarea penală a cauzelor care privesc atât infracțiuni de corupție, cât și de crimă organizată.

Obiectivul 8. Combaterea corupției prin mijloace administrative

Una dintre principalele recomandări ale Auditului independent asupra Strategiei Naționale Anticorupție 2001-2004 se referă la extinderea definiției conflictului de interese. De asemenea, Auditul recomandă și desemnarea unui organism unic și independent de verificare a declarațiilor de avere, de interese și a situațiilor de incompatibilitate. Totodată, România s-a angajat față de Uniunea Europeană ca în mod deosebit, să adopte măsuri pentru a face posibilă verificarea depunerii declarațiilor de avere*5) și de a revizui regimul de sancțiuni astfel încât să se asigure efectul lor descurajator.

________

*5) Idem 2.

Măsurile propuse în planul de acțiune prevăd desemnarea unui organism cu atribuții în domeniile sus menționate și evaluarea anuală a activității acestuia.

De asemenea, în 2004 a fost creat un instrument de protecție pentru personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii prin Legea nr. 571. Planul de acțiune include, între competențele noului organism, și monitorizarea aplicării

Legii nr. 571/2004 . Încrederea avertizorilor publici în aplicarea acestei legi este fundamentală pentru lupta împotriva corupției în cadrul administrației publice.

Domeniul prioritar III: COOPERARE INTERNA ȘI COORDONARE INTERNAȚIONALĂ

Obiectiv 9: Coordonarea și monitorizarea implementării Strategiei și a Planului de acțiune

În ceea ce privește cooperarea pe plan intern, se va urmări stabilirea unor proceduri clare de colaborare între toate structurile cu atribuții în lupta anticorupție.

De asemenea, eforturile în lupta anticorupție ale instituțiilor cu atribuții în acest sens vor fi coordonate, iar acțiunile cuprinse în planul de implementare al SNA 2005-2007 și aplicarea riguroasă a legislației anticorupție, inclusiv strategiile și planurile sectoriale, vor fi monitorizate de către o singură structură inter-instituțională: Consiliul pentru coordonarea implementării SNA 2005-2007. Consiliul se înființează sub autoritatea primului-ministru și în coordonarea ministrului justiției, Ministerul Justiției asigurând și secretariatul acestei structuri. Consiliul se va reuni trimestrial sau ori de câte ori este necesar. La asigurarea independenței practice a Consiliului vor contribui natura sa inter-instituțională și obligația de a invita la ședințele sale reprezentanți ai organizațiilor neguvernamentale și ziariști.

Obiectiv 10: Implementarea completă a tuturor instrumentelor anticorupție ale UE, ONU, CoE și OECD

Până în anul 2007, conform angajamentelor asumate, România trebuie să se alinieze în totalitate la legislația și bunele practici europene.

Măsurile propuse includ, printre altele, implementarea recomandărilor formulate în cadrul celei de-a doua runde de evaluare GRECO și a recomandărilor MONEYVAL, a obligațiilor asumate prin Convenția de la Merida, eliminarea imunității notarilor și a executorilor judecătorești, implementarea răspunderii penale a persoanei juridice, inclusiv în ceea ce privește corupția în sectorul privat. De asemenea, pentru România rămâne o prioritate cooperarea și coordonarea, la nivel regional, a activității de prevenire și de combatere a corupției în cadrul instituțiilor Pactului de Stabilitate SPAI.

C. METODELE DE EVALUARE A ÎNDEPLINIRII OBIECTIVELOR

Monitorizarea implementării Strategiei Naționale Anticorupție 2005-2007 va fi realizată de către Consiliul pentru coordonarea implementării SNA 2005-2007, sub autoritatea primului-ministru și în coordonarea ministrului justiției. Evaluarea progresului în implementarea SNA 2005-2007 se va realiza anual, în luna noiembrie, conform termenelor și indicatorilor prevăzuți în Planul de acțiune pentru implementarea Strategiei Naționale Anticorupție 2005-2007.

Actualizarea Strategiei Naționale Anticorupție se va face în măsura în care necesitatea rezultă din evaluare.

Monitorizarea prin mecanismele și măsurile propuse mai sus se vor completa cu concluziile monitorizării de către Comisia Europeană a angajamentelor luate de România în contextul încheierii negocierilor de aderare, relevante pentru lupta împotriva corupției. În acest scop, Guvernul României se angajează să informeze semestrial Comisia Europeană cu privire la stadiul implementării prezentei Strategii.

_______________