Decizia nr. 503/2005

Ioan Vida - președinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Constantin Doldur - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Ion Predescu - judecător

Șerban Viorel Stanoiu - judecător

Ion Tiuca - procuror

Claudia Margareta Nita - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor " art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

privind statutul și regimul refugiatilor în România, modificată prin

Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 ", excepție ridicată de cetățeanul chinez Zhao Li în Dosarul nr. 7.248/RF/2004 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public solicita respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, deoarece textul de lege criticat nu contravine normelor constituționale și internaționale referitoare la dreptul părților la un proces echitabil.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, retine următoarele:

Prin Încheierea din 18 noiembrie 2004, pronunțată în Dosarul nr. 7.248/RF/2004, Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor " art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

privind statutul și regimul refugiaților în România, modificată prin

Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 ". Excepția a fost ridicată de recurenta Zhao Li, cetățean chinez, într-o cauza civilă având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva sentinței prin care Judecătoria Sectorului 5 București a respins plângerea împotriva hotărârii Oficiului Național pentru Refugiati privind cererea de acordare a statutului de refugiat.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, se arata ca dispozițiile

art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000 , astfel cum au fost modificate prin

art. I pct. 12 din Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 , încalcă prevederile art. 21 alin. (3) din Constituție, referitoare la dreptul părților la un proces echitabil, precum și dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât "infrang dreptul petentului la calea de acces a recursului, cale prevăzută de lege, în situația în care nu a fost prezent, din motive ce nu-i sunt imputabile, la termenul la care a avut loc judecata pe fond a cauzei sale și a fost pronunțată hotărârea atacabila prin recurs, ceea ce infrange dreptul la un proces echitabil".

În același sens, se mai precizează ca atât în doctrina de specialitate, cat și în jurisprudenta Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a statuat ca "dreptul la un proces echitabil depinde de natura procedurilor, care trebuie să satisfacă o serie de criterii, între care și dreptul la apărare".

Dispozițiile de lege criticate, care instituie obligația părților de a declara recurs în termenul de 5 zile de la pronunțare împotriva hotărârii instanței de fond, blocheaza accesul la aceasta cale de atac a părților care, din diferite motive, nu au avut posibilitatea sa participe la judecarea în fond a cauzei lor, fără nici o justificare și impiedicand, totodată, buna desfășurare a procesului.

Fața de situația de fapt, se precizează ca reclamanta nu a fost prezenta, din motive neimputabile ei, la judecarea pe fond a plângerii sale împotriva hotărârii Oficiului Național pentru Refugiati, prin care i s-a respins cererea de acordare a statutului de refugiat și, în consecința, nu a avut cunoștința despre faptul ca a fost pronunțată o hotărâre la același termen și nici despre conținutul acesteia. Or, imposibilitatea declarării recursului are, în situația sa, implicații cu atât mai grave, cu cat statele contractante ale Convenției de la Geneva au obligația de a asigura investigarea pe fond, cel puțin o dată, a cererii de protecție a unui cetățean străin, în mod efectiv și nu formal, asa cum este cazul de fața.

Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal apreciază ca dispozițiile

art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000 , devenite art. 16 alin. (7) după republicarea acesteia, încalcă prevederile art. 21 alin. (3) din Constituție și ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la dreptul la un proces echitabil.

Se precizează, mai întâi, ca dispozițiile art. 15 alin. (7) din ordonanța prevedeau, până la modificarea lor prin

Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 , ca soluția instanței de fond asupra plângerii formulate de solicitantul statutului de refugiat sau a unei forme de protecție umanitara putea fi atacată cu recurs "în termen de 5 zile de la pronunțare pentru cei prezenți sau de la comunicare pentru cei lipsa". Modificările intervenite și pretinse a fi neconstituționale stabilesc ca termenul de declarare a recursului să curgă exclusiv după pronunțarea hotărârii, indiferent de prezenta contestatorului la pronunțare.

Noua reglementare restrânge dreptul la recurs, incalcandu-se astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Totodată, trebuie avute în vedere și regulile privitoare la modul de abordare a cererii solicitantului statutului de refugiat, adoptate în baza Convenției din 1951 și a Protocolului din 1967 privind statutul refugiatilor, asa cum sunt stabilite în Manualul referitor la proceduri și criterii de determinare a statutului de refugiat, reeditat la Geneva în ianuarie 1992 de Biroul Inaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiati. Aceste reguli impun statelor respectarea unor condiții minimale în ceea ce privește determinarea statutului și regimului refugiatilor, în considerarea situației speciale în care aceștia se găsesc pe teritoriul unui stat străin.

În sensul argumentarii opiniei potrivit căreia textul de lege criticat încalcă art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, sunt invocate și exemple din jurisprudenta Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv decizii de speta privind consecințele judecării în lipsa asupra respectării dreptului la un proces echitabil (cauza Colozza împotriva Italiei, 1985, cauza F.C.B. împotriva Italiei, 1991, cauza T. împotriva Italiei, 1992).

Regulile procedurale speciale referitoare la termenul legal de exercitare a caii de atac a recursului de către solicitantul statutului de refugiat sunt în defavoarea acestuia, cu atât mai mult cu cat termenul general de recurs prevăzut de art. 301 din Codul de procedură civilă - dreptul comun în materie - este de 15 zile de la comunicarea hotărârii, solicitanții sunt persoane care nu cunosc, de cele mai multe ori, procedura de judecată a fondului sau a căilor de atac, și, nu în ultimul rând, recursul este singura cale de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârii instanței de fond. Prin urmare, lipsa solicitantului la momentul pronunțării hotărârii instanței de fond, chiar dacă o cauza obiectivă, neimputabila lui, îl împiedica sa folosească singura cale de atac prevăzută de lege, are ca efect refuzul de a avea acces la o instanța de judecată care să decidă asupra temeiniciei cererii sale, astfel fiindu-i pusă în pericol însăși siguranța vieții.

Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.

Guvernul apreciază ca excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

este intemeiata, în raport cu prevederile art. 21 din Constituție.

"Manualul privind procedurile și criteriile de determinare a statutului de refugiat" (1975, reeditat în 1992) precizează ca statele au o marja larga de apreciere a procedurilor celor mai adecvate pentru determinarea statutului de refugiat, dar totodată recomanda respectarea unui minim de garanții: dacă solicitantului nu îi este recunoscut statutul de refugiat, acestuia trebuie să i se acorde un termen în care să se planga împotriva hotărârii inițiale prin care se respinsese cererea, la aceeași sau la alta autoritate, administrativă sau judiciară, iar pe perioada procedurii de examinare a plângerii de către autoritatea competentă, solicitantului trebuie să i se permită sa rămână pe teritoriul statului căruia îi solicita statutul de refugiat. În mod similar, nici alte reglementări comunitare în materie (de exemplu, Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie 2003 privind normele minimale ale procedurilor de examinare a cererilor de acordare a statutului de refugiat) nu impun statelor membre ale Uniunii Europene un anumit tip de procedura de examinare a cererilor de refugiat, ci doar garanțiile de natura procedurala ce trebuie acordate solicitanților.

Potrivit prevederilor Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, "statele nu sunt obligate sa creeze cai de atac pentru toate situațiile, dar, dacă totuși o fac, au obligația, în temeiul art. 6 din Convenție, de a asigura respectarea exigențelor unui proces echitabil în exercitarea căilor de atac astfel create".

Or, din aceasta perspectiva, textul de lege criticat limitează, în forma sa actuala, posibilitatea formulării recursului numai la cazurile în care persoanele în cauza sunt prezente la pronunțare. Sustinandu-se punctul de vedere al instanței de judecată în fața căreia a fost invocată excepția de neconstituționalitate, se arata ca limitarea este de natura a afecta dreptul de acces la instanța în însăși substanța sa, incalcandu-se art. 6 din Convenție.

În final, se menționează că, în sensul constituționalității textului de lege criticat, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat, de exemplu prin Decizia nr. 231 din 25 mai 2004, însă examenul de constituționalitate nu a vizat prevederile art. 21 din Legea fundamentală, ci alte norme ale acesteia, apreciate în decizia amintita a fi respectate.

Avocatul Poporului considera ca dispozițiile

art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

privind statutul și regimul refugiatilor în România sunt constituționale. Astfel, se arata ca dispozițiile criticate "nu conțin norme contrare dreptului părților interesate de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, de a beneficia de un proces echitabil, precum și de judecarea cauzei lor într-un termen rezonabil. Procedura pentru acordarea statutului de refugiat reprezintă o situație juridică specifică, care nu se poate confunda cu procedura legală pentru soluționarea altor categorii de cereri, iar legiuitorul poate institui, în considerarea acestei situații, o procedură aparte." În acest sens, sunt invocate deciziile Curții Constituționale nr. 231/2004 și nr. 417/2004.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992 , retine următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competența, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2) și ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit încheierii de sesizare, îl constituie dispozițiile

art. 15 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

privind statutul și regimul refugiatilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 436 din 3 septembrie 2000, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 323/2001 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 27 iunie 2001, modificată prin

art. I pct. 12 din Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 31 ianuarie 2004. Ulterior sesizării Curții Constituționale,

Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.136 din 1 decembrie 2004, astfel ca, urmare a renumerotarii textelor, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 16 alin. (7) din ordonanța menționată, care au următorul cuprins:

- Art. 16 alin. (7): "Împotriva hotărârii instanței, contestatarul sau Oficiul Național pentru Refugiati poate declara recurs în termen de 5 zile de la pronunțare. Declararea recursului în termen suspenda executarea dispoziției de parasire a teritoriului."

Autorul excepției de neconstituționalitate susține ca dispozițiile legale criticate încalcă prevederile art. 21 alin. (3) din Constituție, care au următorul cuprins:

- Art. 21 alin. (3): "Părțile au dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil."

De asemenea, sunt invocate și prevederile art. 6 paragraful 1 teza întâi din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificată de România prin

Legea nr. 30/1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 31 mai 1994. Aceste dispoziții prevăd următoarele:

"1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanța independenta și impartiala, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzatii în materie penală îndreptate împotriva sa. (...)."

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională retine următoarele:

Dispozițiile

art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

instituie un termen de 5 zile de la pronunțare, înăuntrul căruia contestatarul sau Oficiul Național pentru Refugiati poate declara recurs împotriva hotărârii instanței ce soluționează plângerea împotriva hotărârii Oficiului Național de Refugiati de admitere sau de respingere a cererii de acordare a statutului de refugiat.

Autorul excepției de neconstituționalitate considera ca textul de lege criticat ingradeste dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție și de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin aceea ca persoana care, din motive neimputabile, nu este prezenta la pronunțarea în ședința publică a hotărârii instanței, și, în consecința, nu cunoaște soluția pronunțată, nu mai are posibilitatea de a o ataca, termenul legal de recurs fiind de 5 zile de la pronunțare.

Curtea observa ca dispozițiile de lege atacate au fost modificate prin

art. I pct. 12 din Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 , în sensul eliminării posibilității declarării recursului în termen de 5 zile de la comunicare, pentru cei lipsa. Totodată, recursul poate fi declarat și de către Oficiul Național al Refugiatilor (inlocuind procurorul în calitatea sa procesuala activa) și are ca efect suspendarea executării dispoziției de parasire a teritoriului.

Potrivit notei de fundamentare a

Ordonanței Guvernului nr. 43/2004

pentru modificarea și completarea

Ordonanței Guvernului nr. 102/2000 , dar și din economia dispozițiilor modificatoare, în ansamblul lor, rezultă ca procedura de acordare a statutului de refugiat a fost adaptată cerințelor de celeritate și eficienta impuse de specificul domeniului de reglementare, precum și de legislația europeană în domeniu, în sensul simplificarii procedurilor pentru rezolvarea de îndată a cererilor privind acordarea unei forme de protecție umanitara, urmărindu-se totodată respectarea minimului de garanții procedurale prevăzute de actele juridice internaționale în materie de refugiati.

Curtea constata ca măsura suprimării posibilității de declarare a recursului și de către cei absenți în termenul de 5 zile de la comunicare nu este de natura a afecta dreptul părților la un proces echitabil sau dreptul acestora la apărare, având în vedere specificul de reglementare al regimului refugiatilor în România. În acest sens, Curtea observa ca, potrivit art. 301 din Codul de procedură civilă, "termenul de recurs este de 15 zile de la comunicarea hotărârii, dacă legea nu dispune altfel". Or, procedura de acordare a statutului de refugiat are caracter special, derogatoriu de la normele dreptului comun, având în vedere categoria de persoane vizate, precum și cerințele de celeritate și eficienta proprii domeniului de reglementare. Caracterul special al procedurii este justificat, de asemenea, și prin echilibrul pe care legiuitorul trebuie să-l mențină între interesul general de a asigura securitatea naționala și ordinea publică, pe de o parte, și respectarea unui minim de garanții al exercițiului drepturilor individuale, pe de altă parte. Totodată, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, legiuitorul are competența ca, în considerarea unor situații deosebite, sa reglementeze reguli de procedura speciale, evident cu respectarea tuturor drepturilor garantate constituțional, fără ca prin aceasta să se poată susține ca sunt incalcate drepturile și libertățile fundamentale.

În acest context, Curtea considera ca limitarea exercitării dreptului de recurs înăuntrul unui termen de 5 zile ce decurge doar de la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, indiferent dacă și din ce motive partea a fost sau nu prezenta, este justificată prin specificul cauzelor respective, care se soluționează în cadrul unei proceduri speciale, ce nu afectează dreptul la un proces echitabil. Persoanele aflate în procedura de acordare a statutului de refugiat trebuie să dea dovadă de diligenta în exercitarea drepturilor lor, iar absenta lor în momentul pronunțării hotărârii judecătorești, chiar din motive neimputabile acestora, nu împiedica în mod obiectiv continuarea procedurii prin declararea recursului în termenul legal. Accesul liber la justiție și dreptul la apărare - aspecte esențiale ale dreptului la un proces echitabil - sunt asigurate prin respectarea cerințelor procedurale specifice (citarea părților, publicitatea ședințelor de judecată etc.), precum și prin reglementarea caii de atac a recursului, care, însă, conform art. 129 din Constituție, se exercită în condițiile legii.

Curtea constata, totodată, ca în urma modificării

art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

prin

art. I pct. 12 din Ordonanța Guvernului nr. 43/2004 , recursul formulat în termen a dobândit efect suspensiv. În aceste condiții, interesul solicitantului de a urmări soluția instanței de judecată și de a o ataca, dacă este nemulțumit, este cu atât mai evident și justificat, de vreme ce declararea recursului în termenul legal suspenda executarea dispoziției de parasire a teritoriului.

În ceea ce privește susținerile autoarei excepției referitoare la obligațiile statelor contractante ale Convenției din 28 iulie 1951 privind statutul refugiatilor de a asigura judecarea în fond, cel puțin o dată, în mod concret și nu formal, a cererii de acordare a unei forme de protecție condiționată, Curtea observa ca și acestea sunt neintemeiate. Potrivit prevederilor art. 32 din Convenția privind statutul refugiatilor, ratificată prin

Legea nr. 46/1991 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 17 iulie 1991, "1. Statele contractante nu vor expulza un refugiat care se găsește în mod legal pe teritoriul lor decât pentru ratiuni de securitate naționala sau de ordine publică.

2. Expulzarea unui asemenea refugiat nu va avea loc decât în executarea unei hotărâri adoptate conform procedurii prevăzute de lege. Refugiatului va trebui sa i se permită, în afară cazului în care ratiuni imperioase privind securitatea naționala se opun, să prezinte probe în apărarea sa, să poată face recurs și să poată fi reprezentat în acest scop, în fața unei autorități competente sau în fața uneia sau mai multor persoane special desemnate de autoritatea competentă.

3. Statele contractante vor acorda unui asemenea refugiat un termen rezonabil pentru a-i permite sa incerce să fie admis legal într-o alta țara. Statele contractante pot aplica, în cadrul acestui termen, măsurile de ordine interna pe care le vor considera oportune."

Curtea constata ca atât prevederile

Ordonanței Guvernului nr. 102/2000 , în ansamblul sau, cat și textul de lege criticat, în special, nu conțin norme contrare prevederilor convenționale menționate. Împotriva hotărârii Oficiului Național pentru Refugiati de respingere a cererii de acordare a statutului de refugiat solicitantul poate formula plângere în fața instanței de judecată, în termen de 10 zile de la data primirii dovezii de comunicare a acesteia, iar hotărârea instanței poate fi atacată, la rândul ei, cu recurs, în condițiile prevăzute de art. 16 alin. (7). Pe de altă parte, solicitantul nu este supus riscului de a fi expulzat și returnat până la încheierea procedurii în mod definitiv și irevocabil, deoarece recursul este suspensiv de executare a dispoziției de parasire a teritoriului. Astfel, Curtea observa ca atât drepturile procedurale ale solicitantului, cat și principiul nereturnarii sunt garantate și nu contravin prevederilor Convenției din 28 iulie 1951 privind statutul refugiatilor și nici altor documente juridice internaționale în materie de refugiati, referitoare la minimul de garanții procedurale pe care România, în calitate de stat parte, are obligația să le asigure.

În ceea ce privește susținerile autoarei excepției referitoare la doctrina de specialitate, precum și soluțiile de speta din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, indicate de instanța de judecată în fața căreia a fost invocată excepția de neconstituționalitate, Curtea apreciază ca aceste sustineri nu au relevanta. Aspectele particulare cauzelor menționate vizează judecarea și condamnarea în lipsa a reclamantului, fără ca procedura de citare a acestuia să fie legal și efectiv îndeplinită, în vreme ce situația solicitantului statutului de refugiat din prezenta cauza este diferita.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 102/2000

privind statutul și regimul refugiatilor în România, excepție ridicată de cetățeanul chinez Zhao Li în Dosarul nr. 7.248/RF/2004 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 4 octombrie 2005.