Normele din 10 ianuarie 2007

1. Dispoziții generale

Potrivit

art. 45 din titlul II "Programele naționale de sănătate" al Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Sănătății Publice asigură proiectarea și coordonarea realizării programelor naționale de sănătate, în acord cu politicile și strategiile naționale de sănătate.

În același act normativ la titlul VIII "Asigurările sociale de sănătate", la art. 241 se prevede că Ministerul Sănătății Publice proiectează, implementează și coordonează programe naționale de sănătate, în scopul realizării obiectivelor politicii de sănătate publică, cu participarea instituțiilor cu răspundere în domeniul realizării politicii sanitare a statului; la art. 242 alin. (1) se precizează că Ministerul Sănătății Publice organizează împreună cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate licitații la nivel național și alte proceduri de achiziții publice pentru achiziționarea medicamentelor și materialelor specifice pentru consumul în spitale și în ambulatoriu, în vederea realizării programelor naționale curative de sănătate, iar conform alin. (3) al aceluiași articol, Casa Națională de Asigurări de Sănătate poate achiziționa servicii medicale, medicamente și materiale sanitare și dispozitive medicale aferente programelor naționale curative de sănătate și tratamentelor ambulatorii.

2. Caracteristicile sistemului bugetar bazat pe programe și rezultate

Scopul procesului bugetar este de a aloca resursele publice în vederea realizării anumitor obiective economice și sociale. Deoarece aceste resurse sunt limitate, este necesară o selecție a priorităților Ministerului Sănătății Publice prin prezentarea nivelului performanțelor fiecărei priorități.

Metodele de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare prezintă importanță deosebită pentru politica guvernamentală și pentru gestiunea finanțelor publice, în general. Pentru determinarea cuantumului veniturilor și cheltuielilor bugetare, în practica financiară se folosesc metode clasice, dar și metode moderne care presupun folosirea tehnicilor de previziune și ale analizei macroeconomice și care permit evidențierea impactului economic, social și politic al opțiunilor privind procurarea resurselor și efectuarea cheltuielilor, pe perioade mai lungi.

O astfel de metodă este bugetizarea pe bază de programe, care a schimbat principiile de alocare a cheltuielilor publice.

Adoptarea acesteia presupune, pe lângă schimbările de tehnici și tactici bugetare, o serie de operațiuni care necesită luarea de decizii atât la nivel guvernamental, cât și instituțional.

Avantajele acestui sistem constau în:

a) modernizarea procesului bugetar și alinierea la standardele internaționale în acest domeniu;

b) corelarea activităților cu obiectivele și principiile cuprinse în Programul de guvernare și în alte documente programatice;

c) creșterea responsabilității în selectarea priorităților și alocarea fondurilor bugetare în domeniul de activitate coordonat;

d) utilizarea eficientă a resurselor prin posibilitatea efectuării unor analize cost/beneficii, eliminându-se astfel ineficiența și risipa;

e) creșterea transparenței bugetului, în sensul că oferă informații nu numai asupra modului de utilizare a fondurilor publice, dar și asupra rezultatelor cheltuirii acestora;

f) informații corecte și concrete asupra eficienței cu care este cheltuit banul public;

g) informarea mai bună și mai completă a factorilor de decizie în domeniul politicilor bugetare și sectoriale;

h) crearea unei valoroase baze de date în evoluție istorică, specifică fiecărei instituții și activități.

3. Concepte și definiții utilizate în bugetizarea pe programe

3.1. Bugetizarea pe programe se înscrie într-un cadru mai larg, pornind de la strategia de guvernare, care este definită ca un proces de planificare pe termen lung, orientat spre viitor, prin care se stabilesc scopuri și modalități concrete de atingere a lor.

Strategia de guvernare include obiective și strategii multianuale care sunt avute în vedere la elaborarea bugetelor anuale și la fundamentarea cererilor de fonduri bugetare.

3.2. Strategia de guvernare cuprinde atât elemente cu caracter general, la nivel de Guvern, cât și elemente specifice fiecărui sector de activitate, astfel:

a) misiunea - rațiunea de a fi a sectorului respectiv; identifică ceea ce fac, de ce și pentru cine. De exemplu: misiunea Ministerului Sănătății Publice este elaborarea politicii generale în domeniul sănătății;

b) filosofia - expresia valorilor și principiilor fundamentale care conduc la îndeplinirea misiunii. De exemplu: Ministerul Sănătății Publice acționează în concordanță cu cele mai înalte standarde ale eticii, eficienței și transparenței. Asigurarea stării de sănătate a populației țării este abordată cu simț de responsabilitate, în acord cu prevederile constituționale și legale în acest domeniu;

c) evaluarea factorilor interni și externi - factorii interni și externi care pot influența activitatea Ministerului Sănătății Publice; evoluția, condițiile, oportunitățile și obstacolele care influențează dezvoltarea fiecărui element al strategiei. De exemplu: factori externi: condiții economice, modificări în numărul populației, progresul tehnologic, modificări geografice; factori interni: politici manageriale, constrângeri bugetare, structura organizatorică, de personal, proceduri operaționale, percepția publică;

d) scop - țel general spre care instituția își direcționează eforturile, în concordanță cu planul strategic și cu prioritățile stabilite. Scopurile au caracteristici calitative și măsurabile, dar nu sunt cuantificate; reprezintă provocări pentru Ministerul Sănătății Publice, dar trebuie să fie realiste, astfel încât să poată fi îndeplinite; scopurile se aliniază priorităților. De exemplu: realizarea efectivă a accesului egal al cetățenilor la îngrijirile sanitare de bază, creșterea calității vieții prin îmbunătățirea calității și siguranței actului medical, apropierea de indicatorii de sănătate și demografici ai țărilor civilizate, concomitent cu scăderea patologiei specifice țărilor subdezvoltate;

e) obiective - instrumente prin care Ministerul Sănătății Publice își definește acțiunile pe termen lung pentru realizarea scopului propus. În formularea lor accentul se pune pe rezultatele activității la finele unei perioade determinate. Legate direct de scopuri, obiectivele sunt măsurabile și constituie bilanțuri în timp ale intențiilor. Ministerul Sănătății Publice poate avea mai multe obiective pentru un scop, iar acestea trebuie înscrise în ordinea priorităților, începând cu acelea care au cea mai mare importanță și impact. De exemplu: îmbunătățirea permanentă a stării de sănătate a populației țării; prevenirea și combaterea practicilor care dăunează sănătății; educarea populației în scopul evitării îmbolnăvirilor; formarea și specializarea resurselor umane din sectorul sanitar;

f) performanțe (rezultate) - rezultatul final, impactul sau efectul unei acțiuni ori politici, legat direct de scop și obiective. Acestea măsoară gradul de îndeplinire a obiectivelor, precum și beneficiile publice derivate din acestea; oferă posibilitatea luării unei decizii în legătură cu acțiunile viitoare ale Ministerului Sănătății Publice. Performanțele se exprimă în procente sau rate. De exemplu: incidența bolilor transmisibile, creșterea procentului de pacienți testați pentru depistarea precoce a afecțiunilor oncologice, reducerea mortalității materne prin avort etc.

4. Structura și conținutul programelor

4.1. Programul, concept-cheie în bugetizarea pe programe, este o acțiune sau un ansamblu coerent de acțiuni proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite, pentru care sunt stabiliți indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obținute, în limitele de finanțare aprobate.

În selectarea programelor trebuie să se pornească de la:

a) presupunerea că prin implementarea programului vor fi îndeplinite obiectivele;

b) anticiparea costurilor și a beneficiilor;

c) existența unei baze legale pentru efectuarea cheltuielilor respective;

d) posibilitatea aplicării lor.

4.2. Scopul este un țel general spre care Ministerul Sănătății Publice își direcționează eforturile, în concordanță cu strategia de guvernare și cu prioritățile stabilite, și trebuie să răspundă următoarelor deziderate:

a) să fie în concordanță cu măsurile propuse în Programul de guvernare și în alte documente programatice;

b) să derive dintr-o evaluare a factorilor interni și externi și să răspundă acestora;

c) să exprime clar direcțiile de acțiune ale Ministerului Sănătății Publice;

d) să reflecte prioritățile Ministerului Sănătății Publice.

Scopurile se pot diversifica sau modifica de la un an la altul, în funcție de condițiile economice, financiare și sociale.

4.3. Obiectivele sunt instrumente prin care Ministerul Sănătății Publice își definește acțiunile pe termen lung în vederea realizării scopului propus și trebuie să aibă următoarele caracteristici:

a) să determine progresele înregistrate de Ministerul Sănătății Publice în îndeplinirea scopului;

b) să fie realiste și posibil de îndeplinit;

c) să descrie clar rezultatul specific ce se așteaptă și orizontul de timp.

4.4. Indicatorii de rezultate (performanță) exprimă rezultatul final, impactul sau efectul unei acțiuni ori politici și cu ajutorul lor se măsoară performanțele și beneficiile publice obținute din cheltuirea fondurilor publice. Se exprimă, de obicei, în procente sau în rate și trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

a) să fie relevanți, logici și în concordanță directă cu scopul și cu obiectivele Ministerului Sănătății Publice;

b) să fie corecți și să se bazeze pe informații valabile și verificabile;

c) impactul să justifice costurile;

d) să permită comparații;

e) să conducă la concluzii corecte, dând posibilitatea luării de decizii corecte asupra acțiunilor viitoare ale Ministerului Sănătății Publice.

4.5. Indicatorii fizici reprezintă bunurile și serviciile furnizate de Ministerul Sănătății Publice, precum și alți factori implicați în realizarea programelor, exprimate numeric sau cantitativ, și trebuie să răspundă următoarelor cerințe:

a) să fie corecți, verificabili și să fie furnizați pe bază de continuitate;

b) să fie în directă corelație cu programele;

c) să reflecte cantitatea și să poată fi comensurați prin costuri unitare;

d) termenii în care sunt definiți să fie clari și ușor de înțeles chiar și de către persoanele neavizate.

4.6. Indicatorii de eficiență reprezintă costul pe unitate asociat cu indicatorii fizici și de rezultate și exprimă eficiența, reflectând schimbările la nivelul rezultatelor. Măsura eficienței este, în general, exprimată în costuri/unitate de produs, serviciu sau timp.

Indicatorii de eficiență trebuie să răspundă următoarelor deziderate:

a) să exprime aspectele cele mai semnificative ale eficienței;

b) să fie corecți și verificabili pentru perioadele de timp la care se referă și să existe surse continue de date;

c) să reflecte schimbările în nivelul rezultatelor;

d) să ofere informații relevante care să justifice costul colectării și stocării datelor;

e) termenii utilizați să fie clari, astfel încât și cei nefamiliarizați să îi înțeleagă.

4.7. Un program trebuie să cuprindă în mod obligatoriu următoarele informații:

a) denumirea instituției;

b) denumirea programului;

c) prioritatea sau documentul din care reiese aceasta;

d) descriere succintă, obiective, activități;

e) data de începere și data de închidere, dacă este cazul;

f) finanțarea (total, din care pe surse: bugetul de stat, bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, credite externe, surse externe nerambursabile, venituri proprii, donații și sponsorizări, alte surse);

g) indicatori (fizici, de eficiență și de rezultate).

4.8. Din bugetul Ministerului Sănătății Publice se pot asigura sursele de finanțare pentru următoarele categorii de programe:

a) programe suport pentru funcționare;

b) programe ale căror rezultate sunt comensurabile prin indicatori de eficiență.

Programele se întocmesc în cadrul capitolului "Sănătate" sau, după caz, în cadrul unui subcapitol bugetar (programe sectoriale). Din punct de vedere economic, prin programul suport se finanțează, conform clasificației bugetare, cheltuieli de personal, bunuri și servicii, transferuri, dobânzi, subvenții, transferuri între unități ale administrației publice (curente și de capital), alte transferuri, cheltuieli de capital, rambursări de credite, iar prin programele de sănătate, cheltuielile specifice.

5. Etapele de elaborare a programului

Procesul de elaborare a unui program parcurge următoarele etape:

5.1. identificarea problemei, care presupune analiza tuturor situațiilor ce necesită intervenția statului și finanțare bugetară. Se stabilesc apoi scopul, obiectivele specifice, precum și măsurile de evaluare a progresului în îndeplinirea acestora;

5.2. analiza și identificarea unor alternative de abordare a programului, care presupun selectarea celor mai bune și eficiente modalități de îndeplinire a cerințelor;

5.3. decizia de stabilire a programelor pe baza unor analize, efectuate anterior, astfel încât alegerea activităților să fie cât mai adecvată, rațională și fezabilă;

5.4. construirea bugetului și stabilirea alocațiilor bugetare pentru fiecare program într-o manieră cât mai realistă și bazată pe prioritățile Ministerului Sănătății Publice;

5.5. implementarea programului și urmărirea ca acesta să producă rezultatele scontate în intervalul de timp proiectat;

5.6. evaluarea, care presupune compararea periodică a rezultatelor obținute cu planul sau cu sumele utilizate, pentru a se urmări în ce măsură sunt realizate scopurile și obiectivele programului. Evaluările se fac de către Ministerul Sănătății Publice, care poate opera schimbări în funcție de rezultatele obținute.

În afara celor menționate mai sus, Ministerul Sănătății Publice trebuie să aibă în vedere următoarele:

a) selectarea priorităților corespunzător scopurilor și obiectivelor sale;

b) stabilirea criteriilor de evaluare care, în principal, trebuie să țină seama de: complexitatea activităților; mărimea segmentului de populație căreia i se adresează; operațiunile specifice ce se vor efectua în cadrul programului; costul mediu/operațiune, acțiune sau persoană; influența factorilor externi sistemului în care se desfășoară programul; modificările intervenite față de anul precedent.

6. Programele naționale finanțate din bugetul Ministerului Sănătății Publice și din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate

6.1. Programele naționale de sănătate reprezintă un ansamblu de acțiuni organizate în scopul evaluării, prevenirii, tratamentului și controlului bolilor cu impact major asupra stării de sănătate a populației. Programele naționale de sănătate cuprind programe naționale de evaluare, profilactice și cu scop curativ.

6.2. Ministerul Sănătății Publice asigură proiectarea și coordonarea realizării programelor naționale de sănătate, în acord cu politicile și cu strategiile de sănătate.

6.3. Programele de sănătate sunt programe elaborate și derulate în mod distinct sau în comun de Ministerul Sănătății Publice și de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, după caz. Aceste programe se finanțează din sumele alocate Ministerului Sănătății Publice de la bugetul de stat, din veniturile proprii ale acestuia, din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din transferuri efectuate din bugetul Ministerului Sănătății Publice către bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate.

6.4. Casa Națională de Asigurări de Sănătate asigură organizarea și monitorizarea programelor naționale de sănătate cu scop curativ finanțate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, potrivit domeniilor prioritare de acțiune și strategiei programelor naționale de sănătate pe termen scurt, mediu și lung stabilite de Ministerul Sănătății Publice.

6.5. Sumele alocate programelor naționale de sănătate sunt aprobate anual prin legea bugetului de stat.

6.6. Programele naționale de sănătate se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Sănătății Publice, în care sunt cuprinse obiectivele anuale, structura programelor și necesarul de resurse.

6.7. Ministerul Sănătății Publice și Casa Națională de Asigurări de Sănătate elaborează norme tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate, care se aprobă prin ordin al ministrului sănătății publice, prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate sau prin ordin comun, după caz.

6.8. Obiectivele programelor naționale de sănătate sunt:

a) rezolvarea cu prioritate a problemelor de sănătate, în conformitate cu Strategia națională de sănătate;

b) utilizarea eficientă a resurselor alocate pentru îndeplinirea obiectivelor și indicatorilor aprobați;

c) fundamentarea programelor pe nevoile populației, evidențiate din date obiective;

d) asigurarea concordanței cu politicile, strategiile și recomandările instituțiilor și organizațiilor internaționale în domeniu.

6.9. Proiectarea și realizarea programelor naționale de sănătate se efectuează de către Agenția Națională pentru Programe de Sănătate, care funcționează în structura Ministerului Sănătății Publice. Organizarea și funcționarea acestei agenții, modalitățile concrete de îndeplinire a atribuțiilor prevăzute de lege, instituțiile cu care colaborează sunt aprobate prin ordin al ministrului sănătății publice, elaborat în acest sens.

6.10. Din bugetul Ministerului Sănătății Publice se asigură sursele de finanțare pentru următoarele categorii de programe:

a) programe de sănătate ale căror rezultate sunt comensurabile prin indicatori de eficiență, corespunzător domeniilor prioritare;

b) program suport pentru funcționare: Programul de administrație sanitară.

6.11. Derularea programelor naționale de sănătate finanțate de la bugetul de stat se realizează de către instituțiile direct subordonate Ministerului Sănătății Publice (autorități de sănătate publică, institute medicale și de sănătate publică), precum și de unitățile sanitare selectate pe baza criteriilor elaborate de Ministerul Sănătății Publice.

6.12. Sumele alocate programelor naționale de sănătate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate sau, după caz, din bugetul Ministerului Sănătății Publice sunt destinate asigurării, în spital și în ambulatoriu, a unor medicamente și materiale sanitare specifice unor boli cu consecințe grave asupra stării de sănătate a populației.

6.13. Sumele aferente programelor naționale de sănătate se cuprind în bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților sanitare prin care acestea se derulează, se aprobă odată cu acestea și se utilizează potrivit destinațiilor stabilite.

Unitățile respective au obligația gestionării eficiente a mijloacelor materiale și bănești și a organizării evidenței contabile a cheltuielilor pentru fiecare program și pe subdiviziunile clasificației bugetare, atât pentru bugetul aprobat, cât și în execuție.