Decizia nr. 342/2001

Curtea Constituțională a fost sesizată, în temeiul dispozițiilor art. 144 lit. a) din Constituție, în vederea declanșării controlului de constituționalitate asupra unor dispoziții ale Legii bugetului de stat pe anul 2002, de către un grup de 74 de deputați, și anume: Constantin Bucur, Smaranda Ionescu, George Dumitru Moisescu, Maria Apostolescu, Ștefan Baban, Constanta Popa, Lari-Iorga Leonida, Paul Snaider, Angela Bogea, Gelil Eserghep, Cristian Valeriu Buzea, Adrian Maracineanu, Radu Ciuceanu, Octavian Sadici, Vlad Gabriel Hogea, Ludovic Abitei, Costel Eugen Popescu, Ilie Merce, Octavian-Mircea Purceld, Vasalie Moiș, Mitzura Domnica Arghezi, Mitica Balaet, Nicolae Leonachescu, Damian Brudasca, Gheorghe Ariton, Ludovic Mardari, Florea Buga, Gheorghe Dinu, Costache Mircea, Ioan Baldea, Vasile Predica, Marinache Visinescu, Valentin Vasilescu, Grigore Emil Rădulescu, Ștefan Lapadat, Marcu Tudor, Constantin Dutu, Ion Dolanescu, Gheorghe Pribeanu, Lia Olguta Vasilescu, Raj Tunaru, Daniela Buruiana-Aprodu, Constantin Florentin Moraru, Nicolae Enescu, Crisan Emil, Ioan Miclea, Eugen Lucian Plesa, Dumitru Puzdrea, Dumitru Dragomir, Mihaela Ionescu, Adrian Moisoiu, Emil Rus, Costel Marian Ionescu, Ion Mocioi, Anghel Stanciu, Iancu Holtea, Nicolae Vasilescu, Sever Mesca, Ilie Neacsu, Mircea Stoian, Augustin Lucian Bolcas, Nicoara Cret, Pavel Cherescu, Paul Magheru, Ion Manzana, Ștefan Pascut, Danut Saulea, Ioan Sonea, Iulian Mincu, Corneliu Ciontu, Daniel Ionescu, Florina Ruxandra Jipa, Mircea Ifrim și Doru Dumitru Palade.

Sesizarea a fost trimisa cu Adresa nr. 51/1.015 din 22 noiembrie 2001 a secretarului general al Camerei Deputaților și a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.002 din 22 noiembrie 2001, formând obiectul Dosarului nr. 400A/2001.

Prin aceasta sesizare de neconstituționalitate se solicită să se constate ca prevederile art. 40 și 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt neconstituționale pentru următoarele motive:

1. Dispozițiile art. 40 din lege permit Guvernului sa aprobe prin hotărâre modificări în totalul intrărilor de credite externe, în raport cu derularea programelor de împrumut extern, dispoziții care îi conferă acestuia dreptul ca în mod discretionar sa aducă modificări structurale și între ordonatorii principali de credite, ceea ce contravine atât principiului separației puterilor în stat, cat și dispozițiilor art. 107 alin. (2) din Constituție, care prevăd ca hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor, iar nu pentru modificarea acestora. Aceste prevederi legale dau posibilitatea Guvernului sa modifice legea printr-o "simpla hotărâre", ceea ce contravine textului constituțional invocat, conferindu-i astfel puteri arbitrare de promovare a proiectelor de investiții "bazate pe credite externe după criterii nesupuse cenzurii parlamentare. În aceste condiții contribuabilul rămâne cu rambursarea creditului extern, iar Guvernul cu dirijarea după bunul plac, peste capul Parlamentului, a sumelor din împrumuturi externe".

2. Prevederile art. 42 din lege sunt contrare dispozițiilor art. 107 alin. (2) și ale art. 136 alin. (1) din Constituție, deoarece permit Guvernului sa modifice listele de investiții și sa anuleze creditele bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2002 printr-o "simpla aprobare" a propunerilor ordonatorilor de credite, data de către Ministerul Finanțelor Publice.

Se afirma ca cele doua prevederi legale criticate se coroboreaza, astfel încât, deși "Parlamentul a aprobat prin Legea bugetului distribuirea creditelor externe, Guvernul are posibilitatea, prin aceste texte neconstituționale, nu numai sa redistribuie creditele externe, dar și pe parcursul executării investițiilor sa modifice listele de investiții, după o procedură simplista și subiectiva. Într-adevăr, a modifica listele de investiții, aprobate prin legea bugetului, în funcție de derularea procesului investitional și de evoluția prețurilor, presupune o mare marja de manevra a Ministerului Finanțelor Publice, care se subroga practic Parlamentului, ceea ce evident contravine art. 107 alin. (2) și art. 136 alin. (1) din Constituție".

În conformitate cu dispozițiile

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , republicată, sesizarea de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului pentru a prezenta în scris punctele lor de vedere.

Președintele Camerei Deputaților, în punctul sau de vedere, arata ca sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată pentru următoarele motive:

Susținerea potrivit căreia este neconstitutional dreptul acordat Guvernului de a aproba modificări în structura și între ordonatorii principali de credite nu poate fi reținută, deoarece, în virtutea principiului autonomiei, prin lege se poate stabili ca autoritățile administrației publice sa aprobe anumite modificări ale unor prevederi referitoare la întrebuințarea resurselor financiare alocate. Hotărârile Guvernului care au un asemenea obiect se emit pentru executarea legii, iar nu pentru modificarea acesteia. În ceea ce privește încălcarea principiului separației puterilor în stat, aceasta nu se poate retine, deoarece Parlamentul, ca putere legislativă, poate abilita Guvernul prin lege sa intervină în execuția bugetului de stat.

Președintele Senatului, în punctul sau de vedere, solicita respingerea sesizării pentru următoarele motive:

Legea bugetului de stat pe anul 2002 reglementează și folosirea creditelor externe cuprinse în anexa nr. 2, iar art. 40 da Guvernului competența de a opera modificări în folosirea creditelor externe, în funcție de derularea programelor de împrumut extern, aprobate potrivit legii. Este evident ca hotărârile pe care le poate adopta Guvernul în baza art. 40 sunt acte juridice guvernamentale de aplicare a legii bugetului de stat și, ca atare, reglementarea din art. 40 este riguros corespunzătoare art. 107 alin. (2) din Constituție. Se considera ca sumele provenite din credite externe nu pot fi înscrise în mod detaliat în lege, deoarece obținerea și derularea lor sunt dependente de factori externi de creditare.

Cu privire la critica referitoare la dreptul de a modifica listele de investiții și de a anula creditele bugetare aprobate prin lege se susține ca este vorba de o apreciere subiectiva a autorilor sesizării, iar nu de o fundamentare economico-financiară, deoarece se "suspecteaza" Guvernul de subiectivism în operarea modificărilor din procesul investitional, fără a se demonstra realitatea celor susținute. Prin dispozițiile art. 42 sunt prevăzute limitele în care Guvernul poate opera modificări, și anume derularea procesului investitional și evoluția prețurilor.

Guvernul, în punctul sau de vedere, apreciază ca sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată pentru următoarele motive:

În situația în care legea autorizeaza Guvernul ca, pentru reglementarea concretă a unor probleme punctuale legate de exercițiul bugetar, sa opereze anumite modificări prin hotărâri ulterioare, acestea se înscriu în conceptul de "organizare a executării legii". Aceste hotărâri nu se emit pentru modificarea legii sau pentru ca Guvernul sa dirijeze, "după bunul plac, peste capul Parlamentului, sumele din împrumuturi externe". În plus, textele art. 40 și 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 au fost cuprinse în legile bugetului de stat, cu același conținut, începând cu anul 1994, iar în anul 2001 Curtea Constituțională le-a declarat constituționale prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 2001.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile Legii bugetului de stat pe anul 2002, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile

Legii nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, retine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată și este competența, în temeiul dispozițiilor art. 144 lit. a) din Constituție, precum și ale

art. 2, 12 și 17 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să se pronunțe asupra sesizării de neconstituționalitate.

Prin sesizarea formulată sunt criticate, ca fiind neconstituționale, dispozițiile art. 40 și 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002. Autorii sesizării de neconstituționalitate susțin ca dispozițiile art. 40 ar avea următorul conținut: "Guvernul poate aproba, prin hotărâre, modificări în total al intrărilor de credite externe, cuprinse în Anexa nr. 2, în funcție de derularea programelor de împrumut extern, aprobate potrivit legii." Curtea Constituțională constata ca în realitate dispozițiile art. 40 din lege au următorul cuprins: "Guvernul poate aproba, prin hotărâre, modificări în structura și între ordonatorii principali de credite, cu încadrarea în nivelul total al intrărilor de credite externe, cuprinse în Anexa nr. 2, în funcție de derularea programelor de împrumut extern, aprobate potrivit legii. Prevederile din Anexa nr. 3 privind intrările de credite externe reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite."

În ceea ce privește dispozițiile art. 42, Curtea retine ca acestea sunt doar parțial redate de către autorii sesizării, deși critica de neconstituționalitate vizează ansamblul reglementării acestui articol. Conținutul acestui text este următorul: "(1) La propunerea justificată a ordonatorilor principali de credite, în funcție de derularea procesului investitional și de evoluția prețurilor, se autorizeaza Guvernul, prin Ministerul Finanțelor Publice, sa aprobe, până la data de 31 octombrie 2002, modificări în listele de investiții, anexe la bugetele ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, cu excepția poziției «Alte cheltuieli de investiții», la care se pot aproba modificări numai la cheltuielile privind proiectarea și execuția consolidarilor și interventiilor pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acțiuni accidentale și calamitati naturale, cuprinse la aceasta poziție, cu încadrarea în cheltuielile de capital aprobate la capitolul respectiv, conform clasificației functionale.

(2) Limitele valorice privind competența de aprobare a documentațiilor tehnico-economice, prevăzute în

Legea nr. 72/1996

privind finanțele publice, se modifica pentru anul 2002, conform prevederilor cuprinse în anexa nr. 16."

Autorii sesizării au criticat, de asemenea, textul art. 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002, întrucât acesta ar conține prevederi referitoare la anularea creditelor bugetare. Curtea observa însă ca în realitate aceste dispoziții sunt cuprinse în art. 43 alin. (1) din lege, potrivit căruia "Ordonatorii principali de credite au obligația de a analiza lunar necesitatea menținerii unor credite bugetare potrivit prevederilor

art. 41 alin. (1) din Legea nr. 72/1996

privind finanțele publice și de a propune Ministerului Finanțelor Publice anularea creditelor respective".

În consecința, Curtea retine ca în cauza obiectul controlului de constituționalitate îl formează dispozițiile art. 40, 42 și ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002.

În motivarea sesizării de neconstituționalitate se apreciază ca aceste prevederi legale încalcă principiul constituțional al separației puterilor în stat, precum și următoarele dispoziții constituționale:

- Art. 107 alin. (2): "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.";

- Art. 136 alin. (1): "Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege."

Curtea urmează sa examineze critica formulată cu privire la dispozițiile art. 40, 42 și ale art. 43 alin. (1), prin care se acordă Guvernului dreptul de a aproba prin hotărâre modificări structurale și între ordonatorii principali de credite, iar prin Ministerul Finanțelor Publice, modificări în listele de investiții și anulari de credite, în raport cu dispozițiile art. 107 alin. (2) și ale art. 136 alin. (1), anterior citate, precum și cu cele ale art. 137 din Constituție, care au următorul cuprins:

- Art. 137: "(1) Bugetul public național cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale județelor.

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.

(3) Dacă legea bugetului de stat și legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

(4) Bugetele locale se elaborează, se aproba și se executa în condițiile legii.

(5) Nici o cheltuiala bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare."

Curtea Constituțională retine ca legiuitorul, în considerarea prevederilor art. 136 alin. (1) din Constituție, a reglementat modul de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare publice prin

Legea nr. 72/1996

privind finanțele publice.

Potrivit acestor dispoziții legale rezultă ca bugetul este principalul plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care se prevăd veniturile și cheltuielile statului și ale unităților administrativ-teritoriale. Potrivit prevederilor art. 137 alin. (1) din Constituție, în domeniul exclusiv al legii bugetare intra numai stabilirea regulilor generale, de principiu ale administrării și ale întrebuințării resurselor financiare. Legea poate imputernici Guvernul sau diferite autorități ale administrației publice sa aprobe unele ajustari ale indicatorilor financiari în procesul de întrebuințare a resurselor financiare alocate. Aceasta concluzie este intarita de mai multe dispoziții ale

Legii nr. 72/1996 , lege organică, ale carei prevederi nu au fost contestate până în prezent ca fiind neconstituționale, cum ar fi:

- Art. 3 alin. (1) teza a doua și alin. (2): "De asemenea, (Guvernul) exercita conducerea generală a activității executive în domeniul finanțelor publice, în care scop examinează periodic situația financiară pe economie, execuția bugetului public național și a bugetelor fondurilor speciale și stabilește măsuri pentru menținerea sau îmbunătățirea echilibrului bugetar, după caz.

(2) Ministerul Finanțelor ia măsurile necesare pentru: asigurarea echilibrului bugetar și aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficienta a resurselor financiare.";

- Art. 11: "Guvernul asigură realizarea politicii financiare a statului conform programului de guvernare acceptat de Parlament.";

- Art. 29 alin. (5) și (7): "(5) În mod excepțional și pe baza justificarilor corespunzătoare, virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificației bugetare, cu excepția cheltuielilor prevăzute la alin. (2), se pot efectua, în cadrul bugetului unui ordonator principal de credite, înainte de angajarea cheltuielilor, începând cu trimestrul al III-lea, cu acordul Ministerului Finanțelor. [...]

(7) Creditele bugetare aprobate la unele capitole pot avea caracter previzional, ele putând fi majorate prin hotărâri ale Guvernului dintr-o sumă globală creata în acest scop și care urmează a fi cuprinse într-o lege rectificativa. Lista capitolelor la care creditele aprobate au caracter previzional se aproba prin legea bugetară anuală.";

- Art. 41 alin. (1): "Ordonatorii principali de credite au obligația de a analiza trimestrial necesitatea menținerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziții legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desființate sau amânate și de a propune Ministerului Finanțelor anularea creditelor respective."

Curtea retine ca în situația în care însăși legea împuternicește Guvernul ca, pentru reglementarea concretă a unor probleme punctuale legate de exercițiul bugetar, sa opereze anumite modificări în anexe, astfel de hotărâri se emit pentru executarea legii respective și nu pentru modificarea sa. Aceste hotărâri date pentru executarea legii intră în conceptul general de organizare a executării legii, reglementat de art. 107 alin. (2) din Constituție.

Ca atare, în temeiul art. 40 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 Guvernul poate aproba prin hotărâre "modificări în structura și între ordonatorii principali de credite, cu încadrarea în nivelul total al intrărilor de credite externe [...], în funcție de derularea programelor de împrumut extern, aprobate potrivit legii", pentru situații ce nu pot fi prevăzute cu certitudine la data adoptării bugetului. De asemenea, în temeiul art. 42 alin. (1) din aceeași lege Guvernul poate să aprobe, prin Ministerul Finanțelor Publice, "modificări în listele de investiții, anexe la bugetele ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale", dar numai "la propunerea justificată a ordonatorilor principali de credite, în funcție de derularea procesului investitional și de evoluția prețurilor".

De asemenea, Curtea Constituțională constata ca dispozițiile art. 40 din legea supusă examinării sunt în deplina concordanta cu principiul constituțional al separației puterilor în stat, de vreme ce Parlamentul poate imputernici Guvernul cu luarea unor hotărâri care să asigure execuția bugetară în conformitate cu voința exprimată de legiuitor.

În ceea ce privește critica ce vizează dispozițiile referitoare la anularea creditelor bugetare, cuprinse la art. 43 alin. (1) din legea criticata, Curtea constata ca aceste prevederi legale reproduc dispozițiile

art. 41 alin. (1) din Legea nr. 72/1996

privind finanțele publice, care obliga ordonatorii principali de credite sa analizeze "situația creditelor bugetare aprobate prin bugetul de stat" și sa propună Ministerului Finanțelor Publice anularea acelor credite la care, "în baza unor dispoziții legale sau a altor cauze, acțiunile și sarcinile au fost ori pot fi anulate sau amânate".

Fața de considerentele expuse Curtea urmează să constate ca dispozițiile art. 41, 42, precum și cele ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt constituționale.

De altfel, în jurisprudenta sa Curtea Constituțională s-a pronunțat în același sens asupra constituționalității unor dispoziții având conținut identic, cuprinse în Legea bugetului de stat pe anul 2001, și anume prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 292 din 4 iunie 2001.

Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispozițiile art. 107 alin. (2), art. 136 alin. (1), art. 137 și ale art. 144 lit. a) din Constituție, precum și prevederile art. 2 alin. (3), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. A.a), ale art. 17, 18, art. 19 alin. (1) și ale

art. 20 din Legea nr. 47/1992 , republicată,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Constata ca dispozițiile art. 40, 42 și ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt constituționale.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Definitivă și obligatorie.

Dezbaterea a avut loc la 5 decembrie 2001 și la ea au participat: Nicolae Popa, președinte, Costica Bulai, Nicolae Cochinescu, Constantin Doldur, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Șerban Viorel Stanoiu, Lucian Stangu, Ioan Vida, judecători.