Decizia nr. 358/2024

Articolul 4

alin. (1):

„(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.“;

–

Articolul 5

alin. (2):

„(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.“

11.

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale

art. 21 alin. (1)

și

(2)

privind accesul liber la justiție și ale

art. 126 alin. (6)

referitor la garantarea controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, cu excepțiile prevăzute de

Legea fundamentală .

12.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile

art. 4 alin. (1)

și ale

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

fac parte din capitolul I - Dispoziții generale (capitol care circumscrie aspecte legate de subiectele de sesizare a instanței judecătorești, semnificația unor termeni în contextul legii, tutela administrativă, excepția de nelegalitate, actele nesupuse controlului și limitele controlului, actele administrativ-jurisdicționale), prin care sunt reglementate condițiile în care poate fi invocată excepția de nelegalitate și actele administrative care sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ, ca urmare a instituirii prin alte legi a unei alte proceduri judiciare pentru modificarea sau desființarea acestor acte administrative.

13.

Prin

Decizia nr. 182 din 2 martie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 26 aprilie 2006, Curtea a arătat că atât textul

art. 21 din Constituție , cât și dispozițiile

art. 6

și

13 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale stabilesc dreptul de acces al cetățeanului la o instanță judecătorească pentru apărarea drepturilor, a libertăților sau a intereselor sale legitime, fără a preciza sau a limita acest acces numai la calea contenciosului administrativ, iar

art. 126 alin. (6) din Constituție

se limitează numai la reglementarea constituțională a garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ, de la care fac excepție în mod absolut numai două categorii de acte, cele de comandament cu caracter militar și cele care privesc raporturile cu Parlamentul, care prin natura lor nu sunt supuse sub nicio formă controlului judecătoresc.

14.

De asemenea, cu privire la

art. 126 alin. (6) din Constituție , prin

Decizia nr. 267 din 7 mai 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, paragrafele 20 și 21, al cărui rol esențial este de garantare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, indiferent de modalitatea în care acesta se exercită (pe cale principală sau incidentală) și indiferent de instanța judecătorească (specializată în contencios administrativ sau de drept comun) competentă, Curtea a arătat că aceste norme fundamentale de referință nu impun competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ în soluționarea excepției de nelegalitate, de vreme ce constituantul, în cuprinsul ultimei teze a

alin. (6) , a rezervat această exclusivitate de competență doar în privința cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din acestea declarate neconstituționale. Este singura materie asupra căreia constituantul a precizat distinct cărei instanțe judecătorești îi revine competența de soluționare, iar acest tratament diferit se justifică prin natura specială a acestor cereri. Dacă constituantul ar fi dorit ca același tratament juridic să fie aplicat și în cazul controlului legalității actelor administrative, ar fi precizat expres acest lucru în teza întâi a

art. 126 alin. (6) . Întrucât normele fundamentale sunt de strictă interpretare, rezultă per a contrario că este suficient ca acest tip de control să fie supus autorității judecătorești pentru a fi îndeplinită cerința unui „control judecătoresc“ menționat de Constituție, determinarea instanței competente fiind de resortul legii infraconstituționale. În acest sens, având în vedere prevederile

art. 126 alin. (6) , coroborate cu ale

alin. (2)

ale aceluiași articol, potrivit căruia competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, Curtea a constatat că noțiunea de „contencios administrativ“ nu o implică în mod necesar și pe cea de „instanță de contencios administrativ“. Potrivit

art. 126 alin. (6) din Constituție , elementele definitorii ale noțiunii de „contencios administrativ“ sunt reprezentate de natura actului juridic ce stă la baza litigiului, fiind necesar ca acesta să emane de la o autoritate publică, precum și de calitatea de autoritate publică a uneia dintre părțile litigiului, astfel că, din coroborarea normelor legale antereferite, rezultă că organul de jurisdicție competent să soluționeze litigiul, deci să exercite controlul de legalitate, este cel stabilit potrivit legii.

15.

Ca atare, prin dispozițiile

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

nu se exclud în mod absolut de la controlul judecătoresc actele administrative la care se referă aceste dispoziții, ci, în virtutea prevederilor constituționale mai sus menționate, legiuitorul, acceptând faptul că pot exista situații în care acest control să fie prevăzut prin legi speciale, lasă posibilitatea ca actele administrative respective să fie supuse unei alte proceduri judiciare, deci controlul lor judecătoresc să se realizeze potrivit altei proceduri stabilite prin lege organică, în consonanță cu

art. 126 alin. (2) din Constituție . Prin urmare, din această perspectivă, prin jurisprudența precitată, Curtea a statuat că dispozițiile criticate nu sunt contrare

art. 21 alin. (1)

și

(2)

și

art. 126 alin. (6) din Constituție .

16.

De asemenea, este de menționat faptul că, față de textele criticate, în jurisprudența Curții Constituționale, spre exemplu,

Decizia nr. 182 din 2 martie 2006 , precitată, s-a pus problema unui „recurs paralel“ pentru contestarea în justiție a actelor Curții de Conturi, procedură prevăzută de

Legea nr. 94/1992

privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, cu modificările și completările ulterioare, iar nu a unei exceptări absolute de la controlul judecătoresc reglementat de textul constituțional al

art. 126 alin. (6) , întrucât, în virtutea

art. 140 alin. (1) teza a doua din Constituție , litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate. Totodată, Curtea a observat că în acest spirit sunt și reglementările cuprinse în alte texte constituționale, respectiv

art. 52 alin. (1)

și

(2) din Constituție , care prevede îndreptățirea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, text care se referă la îndreptățirea persoanei vătămate, în general, de a se adresa justiției atât pe calea contenciosului administrativ, cât și pe cea a „recursului paralel“.

Articolul 52

alin. (2) din Legea fundamentală

precizează că atât condițiile, cât și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, dispoziție care trebuie corelată și cu partea finală a textului criticat din Legea nr. 554/2004. În contextul dat, Curtea a reținut că legislația națională prevede și alte cazuri de „recurs paralel“ împotriva unor acte administrative, un exemplu în acest sens constituindu-l regimul contestării actelor administrative de constatare și sancționare a contravențiilor.

17.

Raportat la normele deduse controlului de constituționalitate, autorii excepției de neconstituționalitate critică soluțiile legislative mai sus menționate în contextul unui litigiu în care acțiunea principală are ca obiect soluționarea unei cereri prin care se solicită anularea unui act administrativ, respectiv o dispoziție emisă de către primar de punere în aplicare a unui act al Curții de Conturi (așadar nu o decizie a Curții de Conturi sau o încheiere pronunțată de comisiile de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi), considerând că acele soluții legislative sunt neconstituționale dacă sensul lor este de a nu permite instanței ca pe calea excepției de nelegalitate să se pronunțe și cu privire la aspecte ce țin de actele acestei instituții publice și care au o procedură de contestare distinctă de contenciosul administrativ, iar în procesul de interpretare și aplicare a acestora, în coroborare cu alte norme, se menține acest sens.

18.

Ca atare, în cauza de față, critica autorilor excepției de neconstituționalitate constă în faptul că dispozițiile

art. 4 alin. (1)

și ale

art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

ar fi neconstituționale prin raportare la alte acte normative la nivel de lege organică și care prevăd o altă procedură judiciară de control de legalitate, respectiv o procedură proprie pentru modificarea sau desființarea actelor administrative, în speță fiind vorba despre

Legea nr. 94/1992

privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, ale cărei dispoziții nu fac obiectul controlului de constituționalitate, acestea nefiind criticate în mod concret, iar instanța de contencios constituțional nefiind sesizată să se pronunțe asupra lor.

19.

Față de această împrejurare, Curtea constată că, în realitate, pretinsa neconstituționalitate a prevederilor criticate este formulată, pe de o parte, din perspectiva comparării dispozițiilor

art. 4 alin. (1)

și ale

art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

cu cele cuprinse în

Legea nr. 94/1992

și, pe de altă parte, prin prisma interpretării și aplicării acestora în speța dedusă judecății.

20.

Raportat la situația mai sus învederată cu privire la critica de neconstituționalitate, Curtea reține că, pe de o parte, potrivit jurisprudenței sale, examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acelui text cu dispozițiile constituționale pretins încălcate, iar nu compararea mai multor situații juridice diferite și raportarea concluziei ce rezultă din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției. Procedându-se altfel s-ar ajunge inevitabil la concluzia că, deși fiecare dintre dispozițiile legale este constituțională, numai coexistența lor ar pune în discuție constituționalitatea uneia dintre ele ( Decizia nr. 277 din 23 aprilie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 447 din 23 iunie 2015, paragraful 20), astfel că, din această perspectivă, excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă.

21.

Pe de altă parte, în ceea ce privește interpretarea și aplicarea legii, cu referire la conținutul și întinderea celor două noțiuni cuprinzătoare, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că acestea acoperă identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, iar instanța de judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte (a se vedea

Decizia nr. 838 din 27 mai 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009). Astfel, în speța de față, este vorba despre chestiuni ce țin de soluționarea acțiunilor în justiție formulate împotriva dispozițiilor primarilor și de conținutul acestora, dispoziții care, în contextul dat, sunt prevăzute de

Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, iar, în prezent, de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, și pot fi supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. Așadar, aplicarea și interpretarea legii sunt chestiuni ce țin de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale

art. 126 alin. (1)

și

(3) din Constituție

și, prin urmare, și din această perspectivă, excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă.

22.

În acest context, Curtea are în vedere faptul că sistemul de drept și normele sale sunt într-o permanentă dinamică, datorită evoluției societății, iar dreptul, ca operă a legiuitorului, nu poate fi exhaustiv, astfel că, pe baza principiilor aplicabile sistemului de drept, acesta lasă posibilitatea persoanelor îndrituite într-un anumit domeniu să interpreteze legea și recunoaște judecătorului competența de a tranșa ceea ce a scăpat atenției legiuitorului, printr-o interpretare judiciară, cauzală a normei. Sensul legii nu este dat pentru totdeauna în momentul creării ei, ci trebuie să se admită că adaptarea conținutului legii se face pe cale de interpretare - ca etapă a aplicării normei juridice în cazul concret. Astfel, interpretarea autentică, legală poate constitui o premisă a bunei aplicări a normei juridice, prin faptul că dă o explicație corectă înțelesului, scopului și finalității acesteia. În concret, orice normă juridică ce va fi aplicată pentru rezolvarea unui caz concret urmează să fie interpretată de subiecții de drept dintr-o anumită materie, precum și de instanțele judecătorești din punct de vedere judiciar și cazual, pentru a emite un act de aplicare legal ( Decizia nr. 489 din 30 iunie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 29 august 2016, paragraful 62). Totodată, prin

Decizia nr. 393 din 18 iunie 2020 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 25 august 2020, paragraful 25, instanța de contencios constituțional a reținut că interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept, în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii.

23.

Pentru considerentele expuse, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 alin. (1)

și ale

art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Kertesz Robert, Blaga Monica și Ernest Odon în Dosarul nr. 1.218/112/2018 al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 11 iulie 2024.