Decizia nr. 327/2024

Marian Enache

- președinte

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Ingrid-Alina Tudora

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Florina Dragnea în Dosarul nr. 7.804/302/2019 al Judecătoriei Sectorului 5 București - Secția civilă. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 73D/2020.

2.

La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența Curții Constituționale, concretizată, spre exemplu, prin

Decizia nr. 385 din 8 iunie 2021 .

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.

Prin Încheierea din 28 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 7.804/302/2019, Judecătoria Sectorului 5 București - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Florina Dragnea într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, prin care aceasta a fost sancționată cu amendă pentru încălcarea dispozițiilor

art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 50/1991 .

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține că dispozițiile criticate sunt imprevizibile, impredictibile și neclare, conducând la incidența lor cu privire la unele situații ce nu pot fi anticipate de persoanele acuzate de comiterea contravențiilor. Aceasta are drept consecință aplicarea unor sancțiuni contravenționale în mod abuziv, arbitrar și pe criterii neobiective, iar, prin modul general în care este instituită sancțiunea amenzii pentru semnatarii autorizației de construire, se ajunge la sancționarea în mod arbitrar a unei persoane care, potrivit fișei postului, are alte atribuții, respectiv cele care țin de regimul juridic al dreptului de proprietate, cum este cazul secretarului unității administrativ-teritoriale. Se susține, astfel, că, în cuprinsul

Legii administrației publice locale nr. 215/2001 , printre atribuțiile secretarului, prevăzute la

art. 117

și

art. 117^1 , nu se regăsesc atribuții cu privire la semnarea certificatelor și autorizațiilor de urbanism, lăsându-se la libera apreciere, atât a instanțelor de judecată, cât și a agenților constatatori, dar și a semnatarilor, interpretarea acestei sintagme „potrivit atribuțiilor stabilite conform legii“. Potrivit

Legii nr. 215/2001 , primarul emite autorizația, însă întocmirea, confirmarea documentației tehnice reprezintă atributul arhitectului-șef, iar confirmarea legalității, atributul secretarului unității administrativ-teritoriale, rezultând astfel care este rolul fiecărui semnatar prevăzut de

Legea nr. 50/1991 . A admite că primarul sau secretarul, în calitate de semnatari formali ai unei autorizații de construire, poate fi sancționat contravențional pentru că autorizația a fost emisă în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, aprobate potrivit legii, sau în baza unor documentații incomplete sau elaborate în neconcordanță cu prevederile certificatului de urbanism, ale

Codului civil , ale conținutului-cadru al documentației tehnice - D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care nu ar conține avizele și acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii, înseamnă a accepta că primarul ar trebui să dețină competențe în toate domeniile de specialitate care se regăsesc în aparatul pe care îl conduce și să verifice toate datele tehnice de specialitate și măsurătorile tehnice, ceea ce ar fi practic imposibil. Mai mult decât atât, potrivit prevederilor

art. 128 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 , aprecierea necesității și oportunitatea adoptării și emiterii actelor administrative aparțin exclusiv autorităților deliberative, respectiv executive și nu pot constitui obiectul controlului altor autorități. Întocmirea rapoartelor prevăzute de lege, contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate și semnarea notelor de fundamentare angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în raport cu atribuțiile specifice, sintagmă care nu lasă loc de interpretări. Dacă s-ar admite că este constituțională prevederea de lege criticată, s-ar ajunge în situația în care este sancționată o persoană care nu a contribuit la stabilirea situației de fapt și nici la redactarea actului administrativ. Concluzionând, autoarea excepției susține că reglementarea criticată nu conține niciun fel de standard, fie el obiectiv sau subiectiv, raportat la care secretarul să se conformeze în executarea atribuției, fiind prevăzută direct sancțiunea, amenda contravențională. În acest sens, așa cum a reținut Curtea Constituțională prin

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , chiar dacă anumite acțiuni, ce însoțesc exercitarea unei atribuții de serviciu, se pot baza pe o anumită uzanță/cutumă, aceasta nu se poate circumscrie, fără încălcarea principiului legalității incriminării, standardului obiectiv ce trebuie avut în vedere în determinarea faptei penale.

6.

Judecătoria Sectorului 5 București - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, deoarece prin cererea de sesizare a Curții Constituționale au fost invocate aspecte care țin de interpretarea și aplicarea legii la cazul concret dedus judecății. Însă, în situația în care se va considera că excepția este admisibilă, instanța apreciază că, într-adevăr, sintagma „potrivit atribuțiilor stabilite conform legii“ din cuprinsul

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

nu este clară și previzibilă, întrucât din legislația actuală nu reiese care este sfera verificărilor pe care le efectuează secretarul unității administrativ-teritoriale atunci când semnează o autorizație de construire, prin urmare nu este delimitată sfera activităților care, dacă nu sunt întreprinse în mod corespunzător, conduc la sancționarea semnatarului. În aceste condiții, secretarul unității administrativ-teritoriale nu poate prevedea care dintre activitățile sale întreprinse cu ocazia verificării autorizației de construire poate conduce la aplicarea unei sancțiuni în caz de exercitare necorespunzătoare. De asemenea, secretarul unității administrativ-teritoriale nu cunoaște care sunt, în concret, aspectele pe care trebuie să le verifice atunci când semnează autorizația de construire, legea nereglementând aspectele respective. Prin urmare, persoana vizată de actul sancționator se află într-o imposibilitate obiectivă de corijare a propriei conduite, imposibilitate care nu este conformă cu cerințele de claritate și previzibilitate pe care un text sancționator trebuie să le întrunească.

7.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

9.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Sancțiunea amenzii pentru faptele prevăzute la

alin. (1) lit. h)

și

i)

se aplică funcționarilor publici responsabili de verificarea documentațiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire sau de desființare, precum și semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii.“

11.

Curtea reține, de asemenea, că textul de lege criticat face trimitere la

art. 26 alin. (1) lit. h)

și

i) din Legea nr. 50/1991 , potrivit căruia:

(1)

Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: (...)

h)

neemiterea certificatelor de urbanism în termenul prevăzut la

art. 6 alin. (2) , precum și emiterea de certificate de urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu conțin lista cuprinzând avizele și acordurile legale necesare în raport cu obiectivul de investiții, sau eliberarea acestora condiționat de elaborarea prealabilă a unei documentații de urbanism sau a oricăror documentații tehnice de definire a scopului solicitării, cu depășirea termenului legal, sau refuzul nejustificat ori condiționarea furnizării informațiilor de interes public prevăzute la

art. 6 alin. (1) ;

i)

emiterea de autorizații de construire/desființare:

–

în lipsa unui drept real asupra imobilului, care să confere dreptul de a solicita autorizația de construire/desființare;

–

în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, aprobate potrivit legii;

–

în baza unor documentații incomplete sau elaborate în neconcordanță cu prevederile certificatului de urbanism, ale

Codului civil , ale conținutului-cadru al proiectului pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care nu conțin avizele și acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii;

–

în lipsa expertizei tehnice privind punerea în siguranță a întregii construcții, în cazul lucrărilor de consolidare;

–

în baza altor documente decât cele cerute prin prezenta lege;

12.

În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile de lege criticate contravin normelor constituționale ale

art. 1 alin. (5)

în componenta privind calitatea normei juridice, ale

art. 21 alin. (3)

privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, ale

art. 24 alin. (1)

privind dreptul la apărare și celor ale

art. 148 alin. (2)

privind prioritatea prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. De asemenea, sunt invocate și prevederile

art. 6 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil.

13.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții au mai constituit obiect al controlului de constituționalitate, în acest sens fiind

Decizia nr. 436 din 4 iulie 2019 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 10 octombrie 2019,

Decizia nr. 556 din 7 iulie 2020 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1145 din 26 noiembrie 2020,

Decizia nr. 385 din 8 iunie 2021 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 30 septembrie 2021, și

Decizia nr. 387 din 5 iulie 2022 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1269 din 29 decembrie 2022, prin care instanța constituțională a statuat că acestea sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

14.

Prin jurisprudența menționată, Curtea, respingând ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate formulată de aceeași autoare, din perspectiva unor critici similare celor din prezenta cauză, a reținut că dispozițiile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

stabilesc răspunderea contravențională a semnatarilor certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire sau de desființare, instituind sancțiunea amenzii pentru săvârșirea faptelor prevăzute la

art. 26 alin. (1) lit. h)

și

i)

din același act normativ.

15.

Referitor la emiterea și semnarea autorizațiilor de construire, Curtea a reținut că, potrivit

art. 63 alin. (5) lit. g) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată

în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 (în vigoare la momentul săvârșirii contravenției), primarul emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege și prin alte acte normative. În acest sens,

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 50/1991

dispune că „autorizațiile de construire se emit de președinții consiliilor județene, de primarul general al municipiului București, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului București, ai orașelor și comunelor pentru executarea lucrărilor definite la

art. 3 “. De asemenea, prevederile

art. 8 alin. (1)

și ale

art. 49 alin. (1) din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin

Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009 , publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 și 797 bis din 23 noiembrie 2009, stabilesc că autorizațiile de construire sau de desființare pentru executarea lucrărilor de construcții se emit de către autoritățile administrației publice județene sau locale pentru lucrările care se execută în cadrul unității administrativ-teritoriale, cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism și a planurilor de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, iar semnarea autorizației de construire/desființare se face de către autoritatea administrației publice județene/locale și, alături de aceasta, se mai semnează de secretarul general ori de secretar, iar responsabilitatea emiterii actului revine tuturor semnatarilor acestuia, potrivit atribuțiilor stabilite în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

16.

De asemenea, Curtea a constatat că dispozițiile

art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991

stabilesc că autorizația de construire se semnează de președintele consiliului județean sau de primar, după caz, de secretar și de arhitectul-șef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului din aparatul propriu al autorității administrației publice emitente, responsabilitatea emiterii autorizațiilor revenind semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii. În mod similar, legea dispune și cu privire la emiterea și semnarea certificatelor de urbanism [a se vedea, în acest sens,

art. 6 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

și

art. 36 din normele metodologice

de aplicare a acestei legi]. Sub acest aspect, Curtea a reținut că acordarea atribuțiilor de emitere și semnare a autorizațiilor de construire și a certificatelor de urbanism, pe baza avizelor și acordurilor necesare în procedura de autorizare, prevăzute de lege, primarul dispunând de un aparat de specialitate constituit din angajați - funcționari publici cu atribuții în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții - pentru lucrările care se execută, dă expresie principiului descentralizării serviciilor publice, pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale, potrivit

art. 120 alin. (1) din Constituție , și reprezintă o aplicare a dispozițiilor

art. 121 alin. (2) din Constituție , potrivit cărora primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.

17.

În acest sens, dispozițiile

art. 61 alin. (2)

și

(3) din Legea nr. 215/2001

stabilesc că primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor

Constituției , precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local, beneficiind de un aparat de specialitate pe care îl conduce. Curtea a subliniat că dispozițiile din

Legea nr. 215/2001

referitoare la rolul și atribuțiile primarului și cele privind atribuțiile secretarului unității administrativ-teritoriale, respectiv

art. 61 alin. (2)

și

(3) ,

art. 63 alin. (5) lit. g)

și

art. 117 , au fost abrogate prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, aceste norme regăsindu-se cu un conținut identic în

art. 154 alin. (1) ,

art. 155 alin. (5) lit. g)

și

art. 243 din Codul administrativ .

18.

În contextul celor de mai sus, prin jurisprudența amintită, Curtea a constatat că, departe de a reprezenta o simplă formalitate, semnarea autorizațiilor de construire implică anumite verificări privind existența unei documentații complete, care să respecte cerințele legale, iar neîndeplinirea unui asemenea rol nu poate rămâne fără consecințe juridice, de vreme ce săvârșirea unor fapte contrare legii atrage răspunderea juridică. De altfel, dispozițiile

art. 49 alin. (2) din normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991

stabilesc sancțiunea nulității autorizației de construire care nu cuprinde toate semnăturile prevăzute de lege. Prin urmare, Curtea a constatat că dispozițiile criticate, interpretate în ansamblul reglementărilor referitoare la semnarea autorizațiilor de construire, cuprind reperele necesare și suficiente pentru ca destinatarul acestora să își adapteze în mod corespunzător conduita.

19.

Curtea a mai constatat că dispozițiile legale criticate nu conțin norme contrare dreptului la un proces echitabil și dreptului la apărare. Procedura de constatare și sancționare a contravențiilor de către agentul constatator (în cazul de față, Inspectoratul de Stat în Construcții) reprezintă o etapă administrativă, aceasta fiind urmată de cea jurisdicțională, declanșată prin acțiunea judiciară a contravenientului. Astfel, dispozițiile

art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

reglementează o cale de acces la instanța judecătorească, respectiv plângerea contravențională, stabilind că împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia și că plângerea suspendă executarea sancțiunii amenzii. De asemenea, potrivit

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, act normativ care reprezintă cadrul general în materie, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel, care se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. În aceste condiții, Curtea a constatat că dispozițiile legale enunțate asigură garanții adecvate specifice unui proces echitabil în cadrul căruia persoana sancționată contravențional își poate formula apărările și exercita drepturile procesuale, pretinsele abuzuri fiind supuse controlului de legalitate și temeinicie exercitat de instanța judecătorească.

20.

În ceea ce privește dispozițiile

art. 148 alin. (2) din Constituție , Curtea a constatat că acestea nu au incidență în cauză, atât timp cât nu se indică vreo normă din categoria reglementărilor Uniunii Europene, cu caracter obligatoriu, pretins a fi încălcată.

21.

În fine, Curtea a observat că, potrivit vechii reglementări cuprinse în

art. 116 alin. (1)

și

art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001

[în prezent

art. 243 alin. (1) lit. p) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ], fiecare unitate administrativ-teritorială și subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcție, iar acesta poate îndeplini alte atribuții prevăzute de lege sau însărcinări date prin acte administrative de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele consiliului județean, după caz. Pornind de la aceste atribuții prevăzute de lege, Curtea a reținut că este evidentă intenția legiuitorului de a supune verificării legalității actele întocmite la nivelul instituției, în speță autorizația de construire, care, în cazul de față, intra în competența de avizare a secretarului, potrivit fișei postului.

22.

Pentru aceste motive, Curtea a constatat că textul de lege criticat îndeplinește condițiile de claritate, precizie și previzibilitate necesare pentru aplicarea unui act normativ, respectiv condițiile impuse de

art. 1 alin. (5) din Constituție

(a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 272 din 22 aprilie 2021 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 7 ianuarie 2022, paragraful 15).

23.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în jurisprudența instanței de contencios constituțional își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

24.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1

-

3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Florina Dragnea în Dosarul nr. 7.804/302/2019 al Judecătoriei Sectorului 5 București - Secția civilă și constată că dispozițiile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 5 București - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 9 iulie 2024.