Decizia nr. 422/2022
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 76 alin. (1) și ale art. 80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici
prezumat în vigoare
Cristian Deliorga
- președinte
Mihaela Ciochină
- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu
- judecător
Laura-Iuliana Scântei
- judecător
Gheorghe Stan
- judecător
Elena-Simina Tănăsescu
- judecător
Varga Attila
- judecător
Ioana Marilena Chiorean
- magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.
1.
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Dumitru-Daniel Șerban în Dosarul nr. 18.772/3/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.404D/2019.
2.
La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.
3.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care solicită respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, întrucât criticile invocate de autorul excepției de neconstituționalitate intră în competența de soluționare a instanțelor judecătorești, iar nu a Curții Constituționale.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
4.
Prin Încheierea din 15 aprilie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 18.772/3/2018, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Dumitru-Daniel Șerban într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului declarat de autorul excepției de neconstituționalitate împotriva unei sentințe civile prin care s-a respins, ca neîntemeiată, acțiunea privind anularea raportului întocmit de comisia de disciplină din cadrul Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, raport ce viza sesizarea formulată în temeiul
privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii.
5.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care exceptează de la controlul judecătoresc rapoartele comisiilor de disciplină prin care s-au clasat sesizările disciplinare împotriva funcționarilor publici. În acest sens, arată că
stabilește, in terminis, că încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora. Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici se constituie comisii de disciplină. În dezvoltarea
Hotărârea Guvernului nr. 1.344/2007
privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină atribuie comisiei de disciplină competența de a cerceta faptele reclamate ca abateri disciplinare de către persoanele care se consideră vătămate și de a emite un raport asupra acestora, prin care să propună fie sancționarea disciplinară a funcționarului vinovat, fie clasarea sesizării. Însă, deși există posibilitatea atacării în justiție a măsurii sancționării, o asemenea posibilitate nu este recunoscută de către instanțele judecătorești în ceea ce privește raportul cu propunerea de clasare, indiferent dacă acesta este flagrant nelegal sau nefondat. Se invocă, în acest sens, două hotărâri judecătorești. Așadar, se arată că există un precedent judiciar în sensul imposibilității contestării rapoartelor prin care comisiile de disciplină propun clasarea sesizărilor, precedent de care Curtea Constituțională trebuie să țină seama, așa cum a făcut-o prin
Decizia nr. 729 din 6 decembrie 2016 .
6.
Se mai susține că
trebuie să admită rolul de filtru al instanțelor judecătorești și în ceea ce privește rapoartele de clasare ale comisiei, dacă aceste propuneri au la bază derapaje grave ale comisiei de disciplină, pentru a remedia abuzurile acesteia, cu posibilitatea instanței de a dispune refacerea cercetării disciplinare. Altminteri, dacă nu ar exista nicio posibilitate de a ataca rapoartele de clasare, ar însemna că membrii comisiei de disciplină pot propune clasarea în mod discreționar și cu orice fel de motivare sau chiar fără a motiva. Dacă au certitudinea că nu le sunt controlate de nimeni rapoartele de clasare, membrii comisiei sunt, indirect, îndemnați să emită asemenea rapoarte, prin care să protejeze funcționarii publici învinuiți, colegi de serviciu, mai ales dacă aceștia le sunt șefi ierarhici. Totodată, se pun bazele unui cerc vicios, în care nici eventuala reclamare disciplinară a membrilor comisiei pentru neîndeplinirea propriilor atribuții nu va avea efect, noua comisie de disciplină putând, la rândul său, să claseze discreționar sesizarea, iar șirul poate continua la nesfârșit, fără vreun rezultat. Astfel, membrii comisiei nici nu vor putea fi trași vreodată la răspundere pentru emiterea cu rea-credință sau gravă neglijență a rapoartelor de clasare. In extremis, se ajunge la situația ca niciun funcționar public să nu răspundă disciplinar, deoarece nimeni nu poate verifica rapoartele de clasare întocmite de comisiile de disciplină. Or, principiul simetriei impune ca, asemenea rapoartelor prin care este propusă sancționarea celor vinovați, să fie contestabile în fața instanțelor judecătorești și rapoartele de clasare întocmite de comisiile de disciplină, sens în care se invocă literatura de specialitate.
De asemenea, așa cum titularul sesizării disciplinare poate ataca la instanța judecătorească un act de sancționare (nu numai funcționarul sancționat putând ataca acest act), cu atât mai mult același titular al sesizării ar trebui să poată ataca și raportul de clasare. Totodată, refuzul comisiei de disciplină, refuz disimulat într-un raport de clasare, trebuie să poată fi atacat la instanța de contencios administrativ, așa cum prevăd dispozițiile
art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , în caz contrar fiind afectat principiul statului de drept, consacrat de
art. 1 alin. (3) din Constituție , sens în care se invocă
deciziile Curții Constituționale nr. 582 din 20 iulie 2016 ,
nr. 1 din 8 februarie 1994
și
nr. 80 din 16 februarie 2014 .
7.
Totodată, Comisia de disciplină din cadrul Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, formată din trei membri aflați în subordinea președintelui ale cărui fapte trebuiau să le cerceteze, nu întrunește exigențele
art. 21 alin. (3) din Constituție
și nici pe cele ale
art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , fiind evidente lipsa de imparțialitate și conflictul de interese în care s-au aflat membrii acesteia, sens în care se invocă
Hotărârea din 24 mai 2005 , pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Buzescu împotriva României.
8.
Interpretând legea în sensul că rapoartele de clasare emise de comisiile de disciplină nu pot fi deferite justiției, prima instanță - Tribunalul București - a încălcat dreptul la un proces echitabil, sens în care se invocă
deciziile Curții Constituționale nr. 650 din 10 iunie 2008 ,
nr. 523 din 9 octombrie 2014 ,
nr. 298 din 1 martie 2011 ,
nr. 831 din 14 decembrie 2017 ,
nr. 381 din 31 mai 2018 ,
nr. 397 din 3 iulie 2014
și
nr. 643 din 1 noiembrie 2016 , prin care Curtea Constituțională, în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a stabilit că, indiferent dacă sesizările disciplinare sunt admise sau respinse (de exemplu, în cazul medicilor, notarilor, executorilor judecătorești, magistraților), există o cale de atac fie la un organ disciplinar superior (în cazul medicilor), fie la o instanță judecătorească. Or, funcționarii publici nu pot să fie mai presus de magistrați, respectiv să fie exonerați de răspundere disciplinară, prin imposibilitatea de a fi cenzurat raportul de clasare. Interpretarea instanțelor române în sensul că rapoartele comisiilor de disciplină prin care se clasează sesizările disciplinare împotriva funcționarilor publici nu pot fi cenzurate reprezintă o barieră care împiedică justițiabilul să obțină soluționarea pe fond a cauzei sale, încălcând astfel dreptul la un proces echitabil, drept care trebuie să fie efectiv, sens în care se invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În final, se susține că sunt încălcate și dispozițiile
art. 126 alin. (6) din Constituție , care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative.
9.
Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche apreciază că textele criticate corespund cerințelor impuse de
Legea fundamentală , ele neaducând limitări ale drepturilor consacrate la nivel constituțional din perspectiva accesului la justiție și a exercitării controlului jurisdicțional al actelor administrative.
10.
Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
11.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele de vedere solicitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, notele scrise depuse la dosar de autorul excepției de neconstituționalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituției , precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
12.
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor
art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale
art. 1 alin. (2) , ale
art. 2 ,
3 ,
10
și
29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
13.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu următoarea redactare:
–
Articolul 76
alin. (1): „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate adresa instanței judecătorești, în condițiile legii, împotriva autorității sau instituției publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.“;
–
Articolul 80
: „Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare.“
14.
Cu privire la obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că, în prezent,
a fost abrogată prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, însă soluțiile legislative criticate ale
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999
se regăsesc, într-o redactare identică, în
art. 491 (cu denumirea marginală Răspunderea în solidar cu autoritatea sau cu instituția publică) alin. (1) , respectiv în
art. 495 (cu denumirea marginală Căi de atac) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 . Prin
Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea Constituțională a stabilit că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor
art. 29 alin. (1)
și ale
art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992
privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Astfel, deși nu mai sunt în vigoare, dispozițiile criticate din
își produc în continuare efectele juridice în cauză, astfel că acestea constituie obiect al excepției de neconstituționalitate.
15.
În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în
art. 1 alin. (3)
privind statul de drept,
art. 21 alin. (1)-(3)
privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil și
art. 126 alin. (6)
privind controlul judecătoresc al actelor administrative.
16.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile criticate fac parte din cap. VIII: Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici din
și instituie accesul la justiție al oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim împotriva autorității ori instituției publice care a
emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv ori la un interes legitim [ art. 76 alin. (1) ] și accesul la justiție al funcționarului public nemulțumit de sancțiunea aplicată ( art. 80 ).
17.
Autorul excepției de neconstituționalitate critică aceste dispoziții în măsura în care se interpretează în sensul că exceptează de la controlul judecătoresc rapoartele comisiilor de disciplină prin care se clasează sesizările disciplinare împotriva funcționarilor publici. În cauză, cererea de chemare în judecată privind anularea raportului întocmit de comisia de disciplină din cadrul Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor prin care s-a clasat sesizarea formulată de autorul excepției de neconstituționalitate a fost respinsă ca neîntemeiată. Cererea de chemare în judecată a fost întemeiată pe prevederile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
care reglementează controlul judecătoresc al actelor administrative.
18.
Analizând susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că, în realitate, acesta este nemulțumit de calificarea dată de prima instanță judecătorească raportului întocmit de o comisie de disciplină din cadrul unei instituții publice, și anume de faptul că acest act nu a fost considerat un act administrativ în sensul
Legii nr. 554/2004 , care ar putea fi supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ.
19.
Având în vedere acestea, Curtea constată că analiza admisibilității cererilor de anulare a rapoartelor comisiilor de disciplină prin care se clasează sesizările privind abaterile disciplinare săvârșite de funcționarii publici nu intră în competența de soluționare a Curții Constituționale, ci a instanțelor judecătorești, principiile specifice materiei contenciosului administrativ fiind în sensul asigurării accesului la instanță în beneficiul persoanei vătămate de un act administrativ, astfel cum este definită aceasta la
art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 .
20.
Astfel, interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii situației de fapt concrete din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea, în mod constant, în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. „Oricât de clar ar fi textul unei dispoziții legale - se arată într-o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, 1995) - în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară [...]“ (a se vedea, în acest sens,
Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau
Decizia nr. 360 din 25 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010).
21.
În consecință, problema de drept invocată de autorul excepției și dedusă spre soluționare Curții Constituționale, referitoare la admisibilitatea cererii de anulare a raportului comisiei de disciplină prin care a fost clasată sesizarea disciplinară, este, în realitate, una de interpretare și de aplicare a legii la cazul concret dedus judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională. Or, potrivit
art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999 , astfel cum a fost formulată, urmează a fi respinsă ca inadmisibilă.
22.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul
art. 146 lit. d)
și al
art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al
art. 1-3 , al
art. 11 alin. (1) lit. A.d)
și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 76 alin. (1)
și ale
art. 80 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Dumitru-Daniel Șerban în Dosarul nr. 18.772/3/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 29 septembrie 2022.
PREȘEDINTE CRISTIAN DELIORGA Magistrat-asistent, Ioana Marilena Chiorean
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.