Decizia nr. 240/2019

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea-Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Ioana Marilena Chiorean

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Andrei Georgescu în Dosarul nr. 1.220/302/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.331D/2017.

2.

La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.

Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, deoarece textul de lege criticat constituie o normă de procedură prin care legiuitorul a instituit o cale de atac, asigurând controlul judecătoresc. Or, nici

Constituția , nici

Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu obligă la reglementarea a două căi de atac, cu excepția materiei penale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Decizia civilă nr. 2.821 din 21 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.220/302/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de recurentul-reclamant Andrei Georgescu într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului declarat împotriva Deciziei civile nr. 6.688 din 3 noiembrie 2016, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, prin care s-a admis apelul formulat de Direcția Generală de Poliție a Municipiului București împotriva unei sentințe civile a Judecătoriei Sectorului 5 București și s-a modificat această sentință, în sensul respingerii plângerii contravenționale ca neîntemeiată.

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale

art. 21

privind accesul liber la justiție, ale

art. 24

privind dreptul la apărare, ale

art. 124 alin. (2)

potrivit cărora justiția este unică, imparțială și egală pentru toți, precum și celor ale

art. 6

privind dreptul la un proces echitabil și

art. 13

privind dreptul la un recurs efectiv din

Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În acest sens, arată că deciziile Curții Constituționale pronunțate până în prezent au avut ca obiect vechea formă a textului de lege criticat, care prevedea că hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată „cu recurs“. După modificarea textului, în sensul că această hotărâre poate fi atacată „cu apel“, Curtea nu s-a mai pronunțat. Autorul excepției susține că acest text de lege este neconstituțional, întrucât limitează dezbaterea sau controlul judecătoresc la instanța de apel care o soluționează definitiv și privează partea de dreptul de a supune cauza unei instanțe de recurs. Astfel, susține că, în prezentul dosar, i-a fost încălcat dreptul la recurs efectiv, precum și dreptul exercitării acestei căi de atac, atunci când există motivele de casare prevăzute de

art. 488 și următoarele din Codul de procedură civilă , principiu care trebuie interpretat în sensul posibilității reale de a exercita cale de atac prin recurs, iar nu în sensul suprimării acesteia, încălcându-se și dispozițiile

art. 16 din Constituție .

6.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate, precizând că aceasta este facultativă, iar punctul de vedere al instanței este obligatoriu doar în măsura în care excepția ar fi fost invocată din oficiu de către instanța de judecată.

7.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care invocă

Decizia Curții Constituționale nr. 375 din 7 iunie 2016 . De asemenea, arată că

art. 13 din Convenție , care se referă la dreptul la un „recurs efectiv“, nu are semnificația asigurării dreptului la calea de atac a recursului, cum afirmă autorul excepției, ci doar a posibilității de a supune judecății unei instanțe naționale cazul violării unui drept consacrat de

Convenție . În concluzie, prevederile de lege criticate nu numai că nu aduc atingere

art. 21 din Constituție , ci sunt menite tocmai să asigure persoanelor interesate accesul liber la justiție. Referitor la

art. 24

și

art. 124 alin. (2) din Constituție , consideră că susținerile formulate nu au relevanță constituțională.

9.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale, întrucât nu îngrădesc dreptul

părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, ci instituie norme de procedură privind soluționarea plângerii formulate împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, și anume instanța competentă să soluționeze plângerea. Această modalitate de reglementare reprezintă însă opțiunea legiuitorului, fiind în conformitate cu prevederile

art. 126 alin. (2) din Constituție . Prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înțeles să limiteze controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, ci să asigure un climat de ordine, indispensabil exercitării, în condiții optime, a acestor drepturi constituționale. De altfel, nicio dispoziție constituțională și niciun instrument juridic internațional nu stabilesc câte grade de jurisdicție și câte căi de atac trebuie să existe pentru înfăptuirea justiției în diferite categorii de cauze, astfel încât existența numai a unei singure căi de atac nu aduce nicio atingere dreptului de acces liber la justiție. În considerarea acestui aspect, Curtea Constituțională a constatat, în jurisprudența sa, că

art. 13 din Convenție

presupune doar existența posibilității efective de a supune judecății unei instanțe naționale cazul violării unui drept consacrat de

Convenție

(Hotărârea din 26 octombrie 2000, pronunțată în Cauza Kudla împotriva Poloniei, paragraful 157) și, în consecință, „nu impune un anumit număr al gradelor de jurisdicție sau un anumit număr al căilor de atac“.

10.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

11.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 180/2002 , cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins: „Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susținute și oral în fața instanței. Apelul suspendă executarea hotărârii.“

13.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale ale

art. 21

privind accesul liber la justiție, ale

art. 24

privind dreptul la apărare, ale

art. 124 alin. (2)

potrivit cărora justiția este unică, imparțială și egală pentru toți, precum și celor ale

art. 6

privind dreptul la un proces echitabil și

art. 13

privind dreptul la un recurs efectiv din

Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

14.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că principala critică a autorului excepției vizează lipsa căii de atac a recursului, în materie contravențională, ceea ce, în opinia acestuia, este neconstituțional, întrucât limitează dezbaterea sau controlul judecătoresc la instanța de apel care o soluționează definitiv și privează partea de dreptul de a supune cauza unei instanțe de recurs.

15.

Curtea observă că

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

a fost modificat, dobândind conținutul actual, prin

art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Anterior acestei modificări,

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

prevedea că „Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susținute și oral în fața instanței. Recursul suspendă executarea hotărârii“. Așadar, diferența dintre cele două reglementări ale

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

- cea anterioară și cea ulterioară intrării în vigoare a

Legii nr. 76/2012

- constă în denumirea căii de atac împotriva hotărârilor prin care se soluționează plângerile contravenționale, și anume recurs, în vechea reglementare (recurs care, fiind declarat împotriva unei hotărâri care nu putea fi atacată cu apel, era o cale de atac devolutivă, instanța putând să examineze cauza sub toate aspectele, potrivit

art. 304^1 din Codul de procedură civilă din 1865 ), și apel, în actuala reglementare. În ambele reglementări, hotărârea prin care se soluționa calea de atac nu mai poate fi atacată. Modificarea căii de atac din recurs în apel a intervenit ca urmare a intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, prin care recursul a devenit o veritabilă cale extraordinară de atac, care se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie, nepermițând instanței analizarea situației de fapt.

16.

În jurisprudența sa, Curtea a statuat că accesul liber la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile

art. 21 din Constituție . Aceste condiționări nu pot fi acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (a se vedea, în acest sens,

Decizia Curții Constituționale nr. 176 din 24 martie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005).

Legea fundamentală

nu cuprinde dispoziții referitoare la obligativitatea existenței tuturor căilor de atac, ci reglementează accesul general neîngrădit la justiție al tuturor persoanelor pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, precum și dreptul tuturor părților interesate de a exercita căile de atac prevăzute de lege. De asemenea, Curtea a reținut că, instituind reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, legiuitorul trebuie să asigure părților interesate posibilitatea de a formula o cale de atac împotriva hotărârii judecătorești considerate defavorabile, iar lipsa oricărei căi de atac împotriva unei hotărâri pronunțate în instanță echivalează cu imposibilitatea exercitării unui control judecătoresc efectiv, dreptul de acces liber la justiție devenind astfel un drept iluzoriu și teoretic (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014, paragraful 13, cu referire la

deciziile nr. 99 din 23 mai 2000 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 21 august 2000,

nr. 230 din 16 noiembrie 2000 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 665 din 16 decembrie 2000,

nr. 226 din 18 mai 2004 , publicată în Monitorul Oficial al României,

Partea I, nr. 507 din 7 iunie 2004,

nr. 572 din 3 noiembrie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.144 din 19 decembrie 2005, sau

nr. 500 din 15 mai 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012).

17.

De asemenea, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în concordanță cu cea a Curții Constituționale (a se vedea

Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010,

Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau

Decizia nr. 160 din 24 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57) și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z. și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).

18.

Cu privire la numărul căilor de atac, Curtea Constituțională a reținut că

art. 6 paragraful 1 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu consacră nici expres, dar nici implicit dreptul la dublul grad de jurisdicție, drept ce este recunoscut doar în materie penală. De asemenea, nici

art. 13 din Convenție , care se referă la dreptul la un „recurs efectiv“, nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, ci doar a posibilității de a se supune judecății unei instanțe naționale. Curtea a mai reținut că accesul la justiție, garantat de prevederile

art. 21 din Legea fundamentală , nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură (a se vedea

Decizia nr. 1.122 din 23 septembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 738 din 4 noiembrie 2010, sau

Decizia nr. 160 din 24 martie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 21).

19.

Analizând conținutul normativ al

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 , prin

Decizia nr. 733 din 20 noiembrie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 230 din 26 martie 2019, paragraful 19, Curtea a reținut că, potrivit acestor prevederi legale, dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea poate fi atacată numai apel. În intenția legiuitorului, acest text a fost modificat prin

Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă

tocmai pentru a fi în concordanță cu reglementările noului Cod de procedură civilă, în condițiile în care, anterior modificării, acesta stabilea că hotărârea primei instanțe este atacabilă cu recurs. În optica noului Cod de procedură civilă, calea de atac de drept comun a redevenit apelul, recursul putând fi declarat în mod excepțional și pentru motive stricte de procedură. Astfel, orice parte va putea declara apel împotriva hotărârii judecătoriei, acesta putându-se formula în termen de 30 de zile, potrivit

art. 468 alin. (1) din noul Cod de procedură civilă , urmând a fi soluționat de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, o prevedere rezonabilă luând în considerare natura administrativă a procesului-verbal. Totodată, Curtea a reținut, la paragraful 20 al acestei decizii, că în noua reglementare procesual civilă apelul constituie o cale ordinară de atac cu caracter devolutiv, prin intermediul căreia instanța de apel statuează atât în fapt, cât și în drept, în timp ce recursul a fost conceput drept cale extraordinară de atac, ce poate fi exercitată numai în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege.

20.

Având în vedere această jurisprudență, Curtea constată că prin reglementarea unei singure căi de atac - cea a apelului - împotriva hotărârilor prin care se soluționează plângerile contravenționale, deci a dublului grad de jurisdicție în materie contravențională, nu se încalcă dispozițiile constituționale și nici cele ale actelor internaționale invocate, de vreme ce părțile beneficiază pe tot parcursul soluționării plângerii și al soluționării apelului de toate garanțiile necesare asigurării unui proces echitabil și a dreptului la apărare.

21.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Andrei Georgescu în Dosarul nr. 1.220/302/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 16 aprilie 2019.