Decizia nr. 2579/2010

Dosar nr. 1.620/2/2007

Președinte: Liliana Vișan - judecător

Rozalia Ana Lazăr - judecător

Eugenia Marin - judecător

Corina Vîlcea - magistrat-asistent

S-a luat în examinare recursul declarat de Sindicatul Liber "Româniafilm" împotriva Sentinței nr. 2.363 din 3 octombrie 2007 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal s-au prezentat recurentul-reclamant Sindicatul Liber "Româniafilm", prin consilier juridic Rodica Măntescu, și intimatul-intervenient Ministerul Culturii și Cultelor, prin consilier juridic Vasile Amelia, și au lipsit intimatul-pârât Guvernul României, intimații-intervenienți Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa".

Din partea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a prezentat procuror Daniela Tudose.

Procedură completă.

S-a prezentat referatul cauzei, după care, nemaifiind alte cereri de formulat, Curtea a constatat cauza în stare de judecată și a acordat cuvântul pentru dezbateri.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și anularea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

privind transmiterea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor "Româniafilm" în domeniul public al unor orașe, municipii și/sau județe și în administrarea consiliilor locale sau, după caz, județene ale acestora și a

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006

pentru aprobarea Strategiei privind vânzarea sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic, precum și a terenurilor aferente acestora, aflate în proprietatea privată a statului și în administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor "România-Film".

În motivare, recurentul a arătat că pentru judecarea primului capăt de cerere, respectiv anularea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006 , Curtea de Apel București nu era competentă teritorial, întrucât prin acest act administrativ s-a dispus transmiterea a 18 cinematografe din domeniul privat al statului și din administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor "Româniafilm" în domeniul public al unor orașe, municipii sau județe și în administrarea consiliilor locale sau, după caz, județene ale acestora.

Recurentul a mai susținut faptul că, potrivit

art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998

privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, și hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condițiile legii, la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul. Acest text de lege conține o nouă imperativă de strictă aplicare derogatorie de la dreptul comun, respectiv

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , fapt pentru care excepția de necompetență teritorială are un caracter absolut.

Pe cale de consecință, întrucât niciunul dintre imobilele transmise din domeniul public în domeniul privat nu se află în raza teritorială a Curții de Apel București, rezultă că această instanță nu era competentă să judece cauza privind anularea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006 , excepție pe care Curtea de Apel București a respins-o în mod neîntemeiat.

La solicitarea Înaltei Curți, intimatul-intervenient Ministerul Culturii și Cultelor arată că nu se impunea obținerea avizului consultativ al Consiliului Economic și Social, așa cum prevăd dispozițiile

art. 5 lit. b) din Legea nr. 109/1997

privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, arătând totodată că nu au fost constatate prejudicii materiale față de recurent.

Având cuvântul pe fond, Ministerul Culturii și Cultelor a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală.

Reprezentanta Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și anularea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

și a

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006 .

Aceasta a arătat că cele două acte administrative contestate în cauză au avut la bază o documentație incompletă, întrucât nu a existat avizul Consiliului Economic și Social. În plus, aceasta a precizat că din cuprinsul acestor acte administrative lipsesc datele de identificare ale imobilelor; de asemenea, notele de fundamentare ale celor două hotărâri sunt lipsite de conținut și de orice elemente economice care ar putea să determine valoarea patrimonială a acestora.

CURTEA,

asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel București Secția contencios administrativ și fiscal la data de 2 martie 2007, reclamantul Sindicatul Liber "Româniafilm" a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.014 din 20 decembrie 2006, și a

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 13 din 9 ianuarie 2007, precum și suspendarea executării acestora.

În motivarea în fapt a acțiunii, reclamantul a arătat că actele administrative contestate au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor

Ordonanței Guvernului nr. 39/2005

privind cinematografia, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 328/2006 , întrucât a reglementat procedura de vânzare către alte persoane decât utilizatorii actuali, fără a respecta dispozițiile

art. 7 pct. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 78/2005

privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor, referitor la colaborarea și consultarea sindicatelor și patronatului de către Ministerul Culturii și Cultelor. În plus, reclamantul a menționat că hotărârile în discuție au fost emise fără avizul miniștrilor de resort.

În drept, reclamantul a invocat prevederile

art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 .

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantului, cu motivarea că actele administrative atacate au fost emise cu respectarea dispozițiilor legale. De asemenea, pârâtul a cerut respingerea cererii de suspendare a executării celor două acte, întrucât în speță nu sunt îndeplinite condițiile impuse de

art. 14 din Legea nr. 554/2004 .

Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa" a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantului, prin care a solicitat admiterea acțiunii și anularea actelor administrative.

Ministerul Internelor și Reformei Administrative, precum și Ministerul Culturii și Cultelor au formulat cereri de intervenție în interesul pârâtului, în care au arătat că au calitatea de coautori la cele două hotărâri ale Guvernului analizate în cauză.

Curtea de apel, prin încheierea de ședință de la termenul din 20 iunie 2007, nu a încuviințat în principiu cererea de intervenție în interesul reclamantului formulată de Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa"; pe de altă parte, instanța a admis în principiu cererile de intervenție în interesul pârâtului formulate de Ministerul Internelor și Reformei Administrative și de Ministerul Culturii și Cultelor, pentru considerentele expuse în cuprinsul încheierii.

Reclamantul a depus la dosar cerere completatoare la acțiunea introductivă de instanță (filele 43-47), în care a menționat că cele două acte administrative au fost emise cu încălcarea dispozițiilor

art. 7 din Legea nr. 109/1997 , modificată și completată prin

Legea nr. 492/2001

și prin

Legea nr. 58/2003 , întrucât nu au avut la bază și avizul consultativ care trebuia dat de către acest organ consultativ al Parlamentului.

În raport cu dispozițiile

art. 13 din Legea nr. 554/2004 , pârâtul a prezentat documentația care a fost avută în vedere la emiterea celor două hotărâri.

Curtea de Apel București - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 2.363 din 3 octombrie 2007, a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, în esență, următoarele:

Hotărârea Guvernului nr. 1.792/2006

nu a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor

art. 8 din Legea nr. 213/1998 , întrucât în anexa la aceasta sunt menționate datele de identificare ale imobilelor care se transmit în domeniul public al orașelor, municipiilor și/sau județelor și în administrarea consiliilor locale ori, după caz, județene ale acestora.

De asemenea, pentru emiterea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

nu era necesar avizul din partea Consiliului Economic și Social. În plus, întrucât transmiterea imobilelor respective s-a făcut cu obligația de a se păstra destinația acestora, precum și cu preluarea personalului aferent, nu se poate aprecia că ar exista o vătămare a persoanelor care desfășoară activitate în acest domeniu.

Prin

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006

a fost elaborată strategia de privatizare a sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic, precum și a terenurilor aferente, aflate în proprietatea privată a statului și în administrarea RADEF "Româniafilm", în temeiul și cu respectarea dispozițiilor

art. 67 alin. (1) și alin. (2) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 , aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 328/2006 , cu modificările ulterioare.

Prima instanță a apreciat că nu poate reține susținerea reclamantului cu privire la nerespectarea termenului prevăzut la

art. 67 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 , întrucât aceste dispoziții legale au fost abrogate prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2006

(art. I pct. 6).

De asemenea, instanța de fond a considerat că nu pot fi primite nici afirmațiile reclamantului în sensul că

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006

este nelegală, întrucât a reglementat și alte modalități de privatizare decât vânzarea către utilizatori.

În opinia instanței, pentru punerea în aplicare a dispozițiilor

art. 67 alin. (2) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 , aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 328/2006 , a fost elaborată strategia aprobată prin

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006 , care reglementează atât vânzarea imobilelor către utilizatorii actuali, cât și vânzarea sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic, precum și a terenurilor aferente, aflate în proprietatea privată a statului și în administrarea RADEF "Româniafilm".

Prima instanță a arătat că, potrivit notei de fundamentare și obiectivelor stabilite - în conformitate cu dispozițiile

art. 77^1 lit. d) din Legea nr. 328/2006

- a fost stabilită o strategie privind vânzarea acestor imobile, cu scopul de a susține dezvoltarea și exploatarea filmelor, în principal a celor românești sau realizate cu participare românească.

Strategia aprobată prin hotărârea atacată prevede că primă etapă vânzarea activelor aflate în administrarea regiei către utilizatorii actuali, prin negociere directă cu aceștia, în situația în care au efectuat investiții în activele respective. În cea de a doua etapă se stabilește și posibilitatea vânzării activelor către alte persoane, Ministerul Culturii și Cultelor urmând a monitoriza clauzele privind garantarea realizării investițiilor, a păstrării numărului de salariați, asigurarea protecției sociale și păstrarea obiectivului de activitate.

Instanța de fond a reținut că aceste prevederi ale

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006

anterior descrise sunt legale, întrucât condițiile impuse prin contractele respective nu sunt de natură să producă vreo vătămare a intereselor reprezentate de reclamant.

În plus, instanța a concluzionat în sensul că la elaborarea

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006

au fost respectate prevederile

Legii nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, deoarece inițiatorul acesteia, respectiv Ministerul Culturii și Cultelor, a făcut publică strategia adoptată prin afișarea acesteia pe site-ul instituției. De asemenea, nici în cazul acestei hotărâri nu era necesar avizul consultativ al Consiliului Economic și Social, întrucât nu se încadrează în domeniile prevăzute la

art. 5 din Legea nr. 109/1997 .

Împotriva acestei sentințe, în termen legal, a declarat recurs reclamantul, care a solicitat modificarea acesteia, în sensul admiterii acțiunii și anulării

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

și a

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006 .

Recurentul-reclamant și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 304^1 coroborate cu ale art. 304 pct. 9 din Codul de procedură civilă, arătând că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și cu aplicarea greșită a legii.

În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat de către recurent că instanța de fond în mod greșit a ajuns la concluzia că au fost respectate prevederile

art. 8 din Legea nr. 213/1998

la momentul adoptării

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

și că nu era necesar un aviz din partea Consiliului Economic și Social, câtă vreme această hotărâre privește cultura și relațiile de muncă.

Recurentul-reclamant a precizat că a fost vătămat într-un drept recunoscut de lege, întrucât organizația sindicală la care este afiliat - Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa" nu a fost consultată la elaborarea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006 .

Pe de altă parte, recurentul-reclamant a menționat că prima instanță nu și-a motivat concluzia la care a ajuns, potrivit căreia nici pentru emiterea

Hotărârii Guvernului nr. 1.874/2006

nu era necesar avizul consultativ al Consiliului Economic și Social.

În plus, recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond a soluționat greșit și excepția de necompetență teritorială, în raport cu prevederile

art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 .

În cauză au fost formulate întâmpinări de către intimații Guvernul României, Ministerul Internelor și Reformei Administrative și Ministerul Culturii și Cultelor, care au solicitat respingerea recursului ca nefondat (filele 22-26; 33-37 din dosar).

Examinând cauza în raport cu motivele de recurs invocate și cu prevederile art. 304^1 din Codul de procedură civilă, ținând seama de toate argumentele părților și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele și în limitele care vor fi expuse în continuare.

Potrivit

art. 2^1 alin. (1) din Legea nr. 109/1997 , așa cum a fost modificată și completată prin

Legea nr. 58/2003 , Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu de către inițiatorii proiectelor de acte normative și ai proiectelor de programe și strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de competență. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative și la proiectele de programe și strategii.

În temeiul art. 5 din actul normativ anterior indicat, Consiliul Economic și Social analizează situația economică și socială a țării și face propuneri Guvernului și Parlamentului, în condițiile prevăzute de lege, privind: a) restructurarea și dezvoltarea economiei naționale; b) privatizarea, funcționarea și creșterea competitivității agenților economici; c) relațiile de muncă și politica salarială; d) protecția socială și ocrotirea sănătății;

e) învățământul, cercetarea și cultura; f) politicile monetare, financiare, fiscale și de venituri.

În baza art. 7 alin. (1) din aceeași lege, inițiatorii proiectelor de acte normative și de programe și strategii naționale sau sectoriale, care privesc domeniile prevăzute la art. 5, au obligația de a solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic și Social. Conform alin. (2) al articolului în discuție, avizul va însoți în mod obligatoriu proiectul de act normativ, de program sau de strategie până la adoptare.

Prin

Hotărârea Guvernului nr. 1.792/2006

s-a dispus transmiterea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor "Româniafilm" în domeniul public al unor orașe, municipii și/sau județe și în administrarea consiliilor locale sau, după caz, județene ale acestora.

Cinematografele sunt instituții de cultură, ceea ce înseamnă că, în temeiul

art. 5 lit. e) din Legea nr. 109/1997 , așa cum a fost modificată prin

Legea nr. 58/2003 , Guvernului îi revenea obligația de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic și Social.

De menționat că încadrarea

Hotărârii Guvernului nr. 1.792/2006

în domeniul prevăzut la art. 5 lit. e) din legea mai sus menționată rezultă și din definiția dată cinematografiei, în

art. 3 lit. a) din Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 : "...industrie culturală, de importanță națională, care creează plusvaloare prin exploatarea și răspândirea diversității culturale, are drept scop realizarea, distribuirea și exploatarea filmelor cinematografice și include totalitatea activităților și persoanelor care activează în acest domeniu;".

În plus,

art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.792/2006

privește relațiile de muncă, domeniu pentru care, de asemenea, este obligatoriu avizul consultativ al Consiliului Economic și Social.

Existența avizului consultativ este o condiție procedurală anterioară emiterii unui act administrativ a cărei neîndeplinire atrage nulitatea actului. Avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publică, pentru care legea prevede competența de a emite un act administrativ, este obligată să solicite avizul, dar are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conținutului acestuia.

Pe de altă parte, întrucât

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006

reglementează cadrul juridic, modalitățile, criteriile și procedurile de vânzare care se aplică sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic, precum și terenurilor aferente acestora, privește, la rândul său, unul dintre domeniile prevăzute la

art. 5 lit. e) din Legea nr. 109/1997 , modificată, și anume, cultura, situație în care avizul consultativ al Consiliului Economic și Social era, desigur, obligatoriu. Mai mult, deoarece acest act administrativ implică și transferul salariaților actuali - astfel cum se prevede la art. 20, această hotărâre se referă și la relațiile de muncă, domeniu pentru care, de asemenea, era nevoie de avizul anterior indicat, conform art. 5 lit. b) din legea în discuție.

Pe cale de consecință, lipsa avizului consultativ atrage nelegalitatea celor două acte administrative contestate în cauză.

În altă ordine de idei, trebuie amintite și dispozițiile

art. 6 din Legea nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, potrivit cărora autoritatea emitentă a unui proiect de act administrativ cu caracter normativ are obligația să publice un anunț referitor la acest proiect pe site-ul propriu, să îl facă accesibil publicului prin afișare la sediul propriu sau prin mass-media, să transmită proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus cereri pentru primirea unor astfel de informații, să le primească propunerile, sugestiile sau opiniile, să organizeze întâlniri în care să dezbată public proiectul de act normativ.

În speța dedusă judecății, intimatul Guvernul României nu a făcut dovada îndeplinirii cerințelor impuse de textul legal anterior enunțat.

Înalta Curte constată, de asemenea, că sunt întemeiate criticile formulate de recurent, în sensul încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, întrucât acesta este o organizație sindicală și se încadrează în categoria persoanelor vătămate, definite la art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din aceeași lege - organisme sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, care vizează ordinea de drept. Rolul unei organizații sindicale nu poate fi limitat la inițierea conflictelor de interese sau la ocrotirea intereselor de natură salarială ale membrilor săi.

Pe acest aspect, putem reține că, în fapt, este vorba de o concretizare în

Legea nr. 554/2004

a garanției realizării principiului consacrat de art. 102 alin. (2) din Constituție. Deși această regulă este prevăzută expres numai pentru Guvern, se poate afirma, din coroborarea alin. (1) cu alin. (2) al acestui articol, că ea reprezintă un principiu general al administrației publice.

Într-adevăr, art. 102 alin. (2) din Constituție stabilește că, în îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, dar în alin. (1) se arată că Guvernul "exercită conducerea generală a administrației publice". Rezultă, prin urmare, că ceea ce este impus expres prin Constituție pentru Guvern, ca "șef al executivului", se impune, așadar, și pentru celelalte organe ale administrației publice, în discuție fiind, printre altele, principiul transparenței.

În consecință, față de împrejurarea că lipsa avizului consultativ al Consiliului Economic și Social atrage nulitatea celor două acte administrative supuse controlului instanței de contencios administrativ, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune și cercetarea celorlalte critici de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant cu privire la acestea.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției de necompetență teritorială.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, reclamantul se poate adresa instanței de la sediul său sau celei de la sediul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la sediul pârâtului, nu mai poate invoca excepția de necompetență materială.

În speța de față, recurentul-reclamant a depus cererea de chemare în judecată la Curtea de Apel București, în condițiile în care ambele părți își au sediul în București. În raport cu opțiunea exprimată, recurentul-reclamant nu mai poate invoca excepția de necompetență teritorială.

Înalta Curte apreciază că este fondată cererea de intervenție formulată în cauză de Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa", întrucât intervenția accesorie are un scop limitat, cuprinzând numai apărări în favoarea reclamantului.

Intervenienta face parte din confederațiile sindicale reprezentative la nivel național care, potrivit

art. 13 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 109/1997 , modificată, au dreptul de a desemna o parte dintre membrii Consiliului Economic și Social, iar prin intervenția accesorie se tinde ca soluția să fie favorabilă părții pentru care a intervenit, în sensul împrejurărilor expuse în contextul analizei recursului reclamantului.

Prin urmare, pentru considerentele anterior expuse, în temeiul art. 304 pct. 9 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 312 alin. 1-3 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul, va modifica în tot sentința atacată, în sensul că va admite acțiunea astfel cum a fost completată și cererea de intervenție formulată de Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa" în interesul reclamantului.

În temeiul art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală, art. 8 și art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, va anula

Hotărârea Guvernului nr. 1.792/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.014 din 20 decembrie 2006, și

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 13 din 9 ianuarie 2007, urmând a respinge, în consecință, cererile de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României formulate de Ministerul Internelor și Reformei Administrative, precum și de Ministerul Culturii și Cultelor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

DECIDE:

Admite recursul declarat de Sindicatul Liber "Româniafilm" împotriva Sentinței nr. 2.363 din 3 octombrie 2007 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot sentința atacată, în sensul că admite acțiunea completată a reclamantului Sindicatul Liber "Româniafilm" și anulează

Hotărârea Guvernului nr. 1.792/2006

și

Hotărârea Guvernului nr. 1.874/2006 .

Admite cererea de intervenție formulată de Confederația Națională Sindicală "Cartel Alfa" în interesul reclamantului.

Respinge cererile de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, formulate de Ministerul Administrației și Internelor și Ministerul Culturii și Cultelor.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 iunie 2008.