Decizia nr. 818/2018
referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) și alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991
prezumat în vigoare
Valer Dorneanu
- președinte
Marian Enache
- judecător
Petre Lăzăroiu
- judecător
Mircea Ștefan Minea
- judecător
Daniel Marius Morar
- judecător
Mona-Maria Pivniceru
- judecător
Livia Doina Stanciu
- judecător
Simona-Maya Teodoroiu
- judecător
Varga Attila
- judecător
Valentina Bărbățeanu
- magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.
1.
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor
art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) ș i
alin. (2) din Legea nr. 169/1997
pentru modificarea și completarea
Legii fondului funciar nr. 18/1991 , excepție ridicată de Irena Bossy-Ghica (Boulin) în Dosarul nr. 215/42/2015 al Tribunalului Prahova - Secția I civilă și care constituie obiectul Dosarului nr. 46D/2017 al Curții Constituționale.
2.
La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepției, doamna avocat Corina Popescu, membru în Baroul București, în calitate de apărător ales, cu delegație depusă la dosarul cauzei. Se constată lipsa celorlalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.
3.
Magistratul-asistent învederează Curții faptul că partea Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a transmis la dosar concluzii scrise prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate întrucât nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de lege.
4.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepției, care pune concluzii de admitere a acesteia, precizând că premisa de la care pornește invocarea excepției este cea a persoanelor care se consideră îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate, care au depus cereri la comisia locală, prin primar, cu implicarea ulterioară a comisiei județene, prin prefect, și cărora li s-a eliberat titlu de proprietate, prin admiterea cererii pe care au formulat-o. Aceste titluri de proprietate nu sunt acte de drept comun între particulari, ci acte emise într-un oarecare regim de putere publică, de către instituții care sunt învestite cu prerogativa îndeplinirii condițiilor pentru reconstituirea dreptului de proprietate. Arată că problema de constituționalitate este generată de faptul că textul de lege criticat conferă dreptul de a invoca nulitatea absolută a titlurilor de proprietate chiar acestor instituții cu atribuții în verificarea condițiilor pentru reconstituire, care au constatat, prin ipoteză, că sunt îndeplinite aceste condiții și care, ulterior, conform textului de lege criticat, au dreptul de a solicita reverificarea îndeplinirii acestor condiții. În plus, acest
demers îl pot întreprinde oricând, nelimitat în timp, iar nu într-un termen limitat. Susține că sunt încălcate
art. 1 alin. (3) din Constituție
și
art. 44
în interpretarea dată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin aplicarea
art. 1 din Primul Protocol
adițional al
Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale . Cu privire la principiul securității juridice arată că, nefiind vorba despre acte între particulari, ci de acte emise de instituții publice învestite cu prerogativa constatării îndeplinirii condițiilor, în condițiile în care dreptul de sesizare se acordă tocmai acestor instituții, se încalcă principiul securității juridice. Arată că a invocat în motivarea excepției
Decizia Curții Constituționale nr. 296 din 8 iulie 2003 , cu referire la
art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 , în care s-a reținut că acordarea acestui drept de sesizare pentru verificarea nulității unor acte juridice - în acel caz fiind vorba despre acte încheiate între particulari - poate avea efecte perturbatoare asupra stabilității și securității raporturilor juridice, iar termenul-limită stabilit de lege pentru introducerea acțiunilor în constatarea nulității este impus de rațiuni sociale majore. Aceeași situație este impusă și de textul de lege criticat în cauza de față, pentru că este absurd să se dea chiar acestor autorități posibilitatea de a formula oricând o cerere în constatarea nulității absolute, pentru motivul că ele însele nu au verificat corect sau concret atunci când au făcut această verificare cu privire la îndeplinirea condițiilor. Mai arată că prin
nu se conferă o garanție concretă și efectivă pentru respectarea dreptului de proprietate privată, pentru că, după ce statul a acordat acestor instituții publice puterea de a verifica îndeplinirea acestor condiții, prin textul de lege criticat se acordă acelorași instituții dreptul de a contesta propriul act emis în aplicarea dispozițiilor legale. Invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv
Hotărârea din 25 februarie 2009, pronunțată în Cauza Toșcuță și alții împotriva României , în care s-a arătat că anularea titlului de proprietate după o perioadă mare de timp și pentru motive imputabile exclusiv autorităților constituie o încălcare gravă a principiului securității raporturilor juridice și a
art. 1 din Primul Protocol
adițional la
Convenție.
Susține că nu există nicio rațiune pentru ca, după ce s-a parcurs procedura administrativă, s-a reconstituit dreptul de proprietate, instituțiile care au fost implicate în această procedură și care și-au dat acordul pentru emiterea titlului de proprietate să fie învestite cu prerogativa de a sesiza instanța cu privire la o nulitate care este imputabilă lor însele, pentru că nu au verificat la momentul respectiv îndeplinirea acestor condiții în mod riguros.
5.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, precizând că instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat asupra aspectelor invocate de autoarea excepției, prin mai multe decizii, dintre care menționează
Decizia nr. 676 din 17 noiembrie 2016 ,
Decizia nr. 1 din 18 ianuarie 2018 . Apreciază că se impune menținerea practicii constituționale în această materie, neintervenind elemente noi, care să conducă la schimbarea acesteia.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
6.
Prin Încheierea din 20 decembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 215/42/2015, Tribunalul Prahova - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor
art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) ș i
alin. (2) din Legea nr. 169/1997
pentru modificarea și completarea
Legii fondului funciar nr. 18/1991 , excepție ridicată de Irena Bossy-Ghica (Boulin), într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea cererii de constatare a nulității absolute a unui titlu de proprietate prin care autoarei acesteia i-a fost reconstituit dreptul de proprietate asupra unui teren forestier, cerere formulată de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.
7.
În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia arată că textul de lege criticat este neconstituțional, deoarece conferă calitate procesuală activă în acțiunile având ca obiect constatarea nulității absolute a titlului de proprietate tocmai autorităților învestite cu competențe în verificarea îndeplinirii condițiilor de emitere a titlului de proprietate, respectiv în propunerea de reconstituire a dreptului de proprietate și în validarea titlurilor de proprietate, conform Regulamentului privind procedura de reconstituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Se referă la primar - care este și președintele Comisiei locale, la prefect - care este președintele Comisiei județene și la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Totodată, susține că textul este neconstituțional în măsura în care se interpretează că acțiunile în constatarea nulității absolute a titlurilor de proprietate ar putea fi introduse oricând, indiferent de perioada scursă de la data emiterii titlului de proprietate atacat, ceea ce contravine grav principiului securității juridice, creându-se o situație de instabilitate și nesiguranță a raporturilor juridice stabilite ca urmare a reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea persoanelor cărora legea le-a recunoscut acest drept. În acest context precizează că obiectul acestor acțiuni în constatarea nulității absolute nu sunt acte între particulari, ci acte emise de autoritățile publice învestite tocmai cu prerogativa constatării îndeplinirii condițiilor pentru reconstituirea dreptului de proprietate. Arată, de asemenea, că, prin
Decizia nr. 296 din 8 iulie 2003 , analizând constituționalitatea dispozițiilor
art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001
care stabilesc, prin derogare de la dreptul comun, că dreptul la acțiune se prescrie în termen de un an de la data intrării în vigoare a legii, indiferent de cauza de nulitate, Curtea Constituțională a concluzionat că o asemenea derogare este constituțională tocmai în considerarea necesității respectării principiului securității și stabilității juridice în ceea ce privește dreptul de proprietate. În acest sens, Curtea a reținut că finalitatea termenelor de prescripție este aceea de a asigura un climat de ordine, indispensabil exercitării în condiții optime a dreptului de acces liber la justiție. Autoarea excepției susține că violarea dreptului de proprietate este cu atât mai gravă cu cât provine chiar de la organele statului (primarul - în calitate de președinte al Comisiei locale de fond funciar, prefectul - în calitate de președinte al Comisiei județene de fond funciar și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților), autorități cărora legea le-a conferit calitate procesuală activă în exercitarea acțiunii în constatarea nulității absolute a titlurilor de proprietate, în condițiile în care aceleași autorități au procedat la emiterea și validarea acestor titluri de proprietate. Invocă și cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa, respectiv prin Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Drăculeț împotriva României, Hotărârea din 1 iulie 2008, pronunțată în Cauza Ioan împotriva României,
Hotărârea din 25 februarie 2009, pronunțată în Cauza Toșcuță și alții împotriva României , și Decizia de inadmisibilitate din 3 martie 2005, pronunțată în Cauza Manoilescu și Dobrescu împotriva României și Federației Ruse.
8.
Tribunalul Prahova - Secția I civilă nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate, contrar
art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 .
9.
Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
10.
Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, apreciind că își menține valabilitatea jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv
Decizia nr. 6 din 18 ianuarie 2011 ,
Decizia nr. 984 din 30 septembrie 2008
sau
Decizia nr. 700 din 11 septembrie 2007 .
11.
Avocatul Poporului consideră că, prin edictarea prevederilor
art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) ș i
alin. (2) din Legea nr. 169/1997 , este asigurată securitatea juridică și este îndeplinită și cerința de previzibilitate, deoarece textele de lege criticate sunt enunțate cu suficientă precizie. Acestea consacră sancțiunea nulității absolute aplicabilă actelor emise cu încălcarea prevederilor
Legii fondului funciar nr. 18/1991
și ale
pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor
Legii fondului funciar nr. 18/1991
și ale
Legii nr. 169/1997 . Potrivit regimului juridic al acestei sancțiuni, orice persoană care justifică un interes o poate invoca. Calitatea procesuală activă în vederea promovării unei acțiuni în justiție în vederea constatării nulității absolute o au atât persoanele care justifică un interes legitim, cât și persoanele care au atribuții cu privire la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor. Astfel, primarul sau prefectul, ca reprezentanți legitimi ai autorităților comunale, orășenești, municipale și, respectiv, județene, precum și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților veghează la respectarea legalității emiterii actelor de către comisiile de fond funciar, includerea acestora printre titularii dreptului la acțiune în constatarea nulității absolute constituind expresia garantării dreptului de acces liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil (a se vedea
Decizia Curții Constituționale nr. 1.563 din 7 decembrie 2010 ).
12.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susținerile reprezentantului autoarei excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituției , precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
13.
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor
art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale
art. 1 alin. (2),
ale
art. 2,
3,
10
și
29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
14.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile
art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) ș i
alin. (2) din Legea nr. 169/1997
pentru modificarea și completarea
Legii fondului funciar nr. 18/1991 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 4 noiembrie 1997, care au următorul conținut normativ:
–
Articolul III
alin. (1) lit. a) pct. (vi)
și
alin. (2):
Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispozițiilor legislației civile, aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor
Legii fondului funciar nr. 18/1991 ,
pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor
Legii fondului funciar nr. 18/1991
și ale
Legii nr. 169/1997 , cu modificările și completările ulterioare, și ale prezentei legi:
a)
actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate, în favoarea persoanelor care nu erau îndreptățite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri, cum sunt: (...) (vi) actele de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere pentru persoanele care nu au deținut anterior în proprietate astfel de terenuri. (...)
Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluționarea cererilor este de competența instanțelor judecătorești de drept comun.“
15.
În opinia autoarei excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor
art. 1 alin. (3)
privind statul de drept,
art. 1 alin. (5)
care consacră principiul legalității, precum și
art. 44 din Constituție
și
art. 1 din Primul Protocol
adițional la
Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , ambele referitoare la dreptul de proprietate privată.
16.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, prin
Decizia nr. 676 din 17 noiembrie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din 17 februarie 2017, precum și prin
Decizia nr. 1 din 18 ianuarie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 401 din 10 mai 2018, a examinat critici identice, formulate de aceeași autoare, respingând ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate având același obiect ca cel din cauza de față. Prin deciziile menționate, Curtea a reținut că imprescriptibilitatea unei acțiuni în constatarea nulității absolute a unui act juridic încheiat cu nerespectarea dispozițiilor legale imperative este justificată prin natura interesului ocrotit prin norma a cărei respectare se cere, și anume un interes general, obștesc, respectiv necesitatea constituirii sau reconstituirii dreptului de proprietate privată asupra unor terenuri forestiere în favoarea foștilor proprietari, iar nu a altor persoane care nu sunt îndreptățite, întrucât nu au deținut astfel de bunuri imobile, anterior
Legii fondului funciar nr. 18/1991 . Din această perspectivă, a reconstituirii dreptului de proprietate privată în favoarea foștilor proprietari, prevederile legale criticate reprezintă o consacrare legală a principiilor constituționale privind garantarea și ocrotirea proprietății private, cuprinse în
art. 44 alin. (1) teza întâi
și
alin. (2) teza întâi din Constituție . Nu se poate susține că în acest mod este încălcat dreptul de proprietate al terțului dobânditor al unui astfel de bun, de vreme ce un act nul nu poate produce efecte, fiind desființat de la data încheierii lui, astfel încât nu poate să constituie temeiul dobândirii valabile a dreptului de proprietate. De altfel, tocmai pentru a nu afecta dreptul de proprietate al unui terț dobânditor, legiuitorul a instituit restituirea prețului plătit pentru bunul dobândit de la un neproprietar. Astfel, potrivit
art. III alin. (2^4) din Legea nr. 169/1997 , în cazul unor înstrăinări succesive ale terenurilor, cel care a vândut terenul pe baza titlului constatat nul este obligat să remită prețul actualizat fostului proprietar rămas fără teren. Mai mult, Curtea a reținut că prevederile legale criticate reprezintă o concretizare a principiului constituțional al legalității, consacrat prin
art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală,
finalitatea acestora fiind tocmai aceea de asigurare a respectării normelor juridice care reglementează condițiile de valabilitate ale unui act juridic.
17.
Curtea a mai reținut că, potrivit regimului general al nulității absolute, aceasta poate fi invocată de orice persoană care are un interes legitim sau de alte persoane expres prevăzute de lege, dat fiind caracterul său de ordine publică. Așadar, în considerarea interesului general de finalizare a procesului de reconstituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor în favoarea persoanelor îndreptățite, legiuitorul a acordat legitimare procesuală activă în promovarea acțiunii în constatarea nulității absolute și primarului, prefectului și Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, având în vedere funcțiile deținute de primar/prefect, și anume acelea de conducători ai comisiilor locale/județene de fond funciar, respectiv de autoritate administrativă cu atribuții în domeniul restituirii în natură sau al acordării de măsuri compensatorii. Nu poate fi vorba, în acest caz, de o încălcare a principiului de drept nemo auditur propria turpitudinem allegans, respectiv a regulii care sancționează persoana care a contribuit la neregularitatea unui act juridic, astfel încât nu mai poate invoca sancțiunea anulării actului, tocmai datorită faptului că neregularitatea a fost creată prin propria acțiune/inacțiune. De esența acestui principiu, potrivit căruia nimeni nu se poate prevala de propria culpă, este aprecierea exclusivă a comportamentului unei părți, pentru a se stabili prevalența unui interes personal asupra altui interes personal. Or, în cazul invocării nulității absolute, care protejează interese de ordine publică, nu este vizat interesul personal al primarului, al prefectului sau, respectiv, al conducătorului Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, astfel încât legitimarea procesuală activă acordată de lege acestor persoane determinate are o justificare rezonabilă, prin raportare la atribuțiile exercitate în cadrul autorităților administrative respective.
18.
Cu privire la invocarea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 1 iulie 2008, pronunțată în Cauza Ioan împotriva României, și Hotărârea din 25 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza Toșcuță și alții împotriva României, Curtea a remarcat că elementul comun al motivelor ce au condus la constatarea încălcării textului convențional referitor la protecția proprietății, în cele două cauze menționate, este lipsa oricărei despăgubiri care să compenseze privarea de proprietate, caz în care individul vizat suportă o sarcină specială și exorbitantă. Or, soluția legislativă criticată și în cauza de față denotă faptul că legiuitorul a fost preocupat de asigurarea unui echilibru între interesul general al desființării unui act translativ de proprietate afectat de motive de nulitate absolută și interesul particular al subdobânditorului bunului imobil respectiv, instituind posibilitatea restituirii prețului plătit pentru bunul dobândit de la un neproprietar [ art. III alin. (2^1)-(2^4) din Legea nr. 169/1997 ]. Din acest punct de vedere, textele de lege criticate corespund standardului de protecție instituit prin
art. 1 din Primul Protocol
adițional la
Convenție
și dezvoltat în jurisprudența instanței de contencios european al drepturilor omului, potrivit căreia o persoană lipsită de proprietate trebuie, în principiu, să obțină despăgubiri rezonabile raportate la valoarea bunului, chiar dacă obiective legitime de interes public pot acționa pentru a se rambursa mai puțin decât valoarea de piață.
19.
Cu privire la invocarea
Deciziei nr. 296 din 8 iulie 2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 577 din 12 august 2003, Curtea a reținut că aceasta nu este incidentă în cauză și că este atributul exclusiv al legiuitorului să dispună în privința soluțiilor legislative adoptate în domenii specifice și, eventual, a derogărilor de la acestea, Curtea neputând exercita, în privința soluțiilor legislative adoptate, un control de oportunitate.
20.
Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a conduce la reconsiderarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele deciziilor citate își mențin valabilitatea și în cauza de față.
21.
Pe lângă jurisprudența citată, Curtea reține și faptul că, prin
Decizia nr. 51 din 3 iulie 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 20 septembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat, pe calea unei hotărâri prealabile, în sensul că, în cazul cererii formulate de primar, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, în temeiul
art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997
pentru modificarea și completarea
Legii fondului funciar nr. 18/1991 , cerința „interesului legitim“, prevăzută de
art. III alin. (2)
din același act normativ, este prezumată.
22.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul
art. 146 lit. d)
și al
art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al
art. 1-3,
al
art. 11 alin. (1) lit. A.d)
și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Irena Bossy-Ghica (Boulin) în Dosarul nr. 215/42/2015 al Tribunalului Prahova - Secția I civilă și constată că prevederile
art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi)
și
alin. (2) din Legea nr. 169/1997
pentru modificarea și completarea
Legii fondului funciar nr. 18/1991
sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Prahova - Secția I civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 11 decembrie 2018.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Valentina Bărbățeanu
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.