Decizia nr. 93/2016

Augustin Zegrean

- președinte

Valer Dorneanu

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Ionița Cochințu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din București în Dosarul nr. 83/44/2015 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 988 D/2015.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate, domnul avocat Grigore Tomescu, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Se constată lipsa celeilalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Spitalul Clinic Județean de Urgență "Sfântul Apostol Andrei" din Galați a depus înscrisuri prin care arată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate, iar Curtea a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul apărătorului ales al autoarei excepției de neconstituționalitate, care arată că excepția vizează dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

din perspectiva încălcării art. 21 în relație cu art. 53 din Constituție. Astfel, arată că măsura introducerii garanției de bună conduită este o măsură nelegitimă prin consecințele pe care le-a produs, respectiv prin restrângerea numărului contestațiilor, ca un reflex al liberului acces la justiție, și prezervarea sistemului de achiziții publice așa cum acesta funcționează de mai mulți ani. În motivarea introducerii acestei măsuri, Guvernul a arătat că aceasta este necesară pentru a fluidiza procesul de achiziții publice, invocând greutățile pe care le realizează în finalizarea procedurilor de achiziții publice contestațiile pe care le introduc, în mod abuziv, unii operatori economici. Or, exercitarea dreptului de a formula contestații nu duce la o prelungire excesivă a procedurilor de achiziție publică. Argumentul de prima facia este acela că, dacă nu ar exista întârzieri în soluționarea contestațiilor, ar dispărea însuși interesul de a formula contestații; în aceste condiții trebuie tratate cauzele, și nu efectele, în ceea ce privește prelungirea excesivă a duratei unei proceduri de achiziție publică. Însă, în mod nelegal, Guvernul a decis să transfere asupra operatorilor economici aspecte care trebuiau rezolvate de acesta, respectiv să realizeze și să impună, prin alocarea de fonduri pentru logistică și resurse umane, acele mijloace necesare pentru ca procedura în materie să se deruleze rapid, mai ales în faza administrativă și în faza de judecată, unde termenele acordate de instanțe sunt foarte mari. Totodată, precizează că măsura aleasă pentru a realiza această fluidizare nu este rezonabilă, legală și oportună pentru societate. În acest context, face referire la numărul contestațiilor soluționate de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor înainte de introducerea garanției de bună conduită și după instituirea acesteia și arată că procentajul de admitere a acestor contestații a rămas același, astfel că măsura nu a rezolvat problemele. În continuare arată că măsura instituită nu este necesară în sistemul de drept român și, în general, într-o societate democratică, astfel cum sunt cerințele prevăzute de art. 53 din Constituție, deoarece pentru a combate abuzul de drept există proceduri de drept comun, precum și măsuri similare prevăzute la

art. 43^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 , respectiv garanția de participare. De asemenea, măsura este una excesivă, deoarece antrenează costuri suplimentare și semnificative, care se adaugă la cheltuielile aferente plății serviciului justiției și la garanția de participare. În final, precizând aspecte referitoare la procedura achizițiilor publice parcursă de un operator economic, consideră că, din perspectiva art. 53 din Constituție, instituirea garanției de bună conduită este o măsură care nu este necesară, nu este proporțională cu scopul urmărit, ce aduce atingere însăși existenței dreptului de acces liber la justiție.

5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin Încheierea din 2 aprilie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 83/44/2015, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din București într-o cauză întemeiată pe dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 .

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că prin instituirea obligativității constituirii garanției de bună conduită, ca o condiție de admisibilitate a exercitării căii de atac a contestației adresate Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sau direct instanței de judecată, legiuitorul a reglementat o limitare a accesului liber la justiție, aspect care se constituie într-o veritabilă intervenție a statului în configurarea și structurarea acestui drept fundamental. Astfel, indiferent de calea urmată pentru a ataca un act al autorității contractante considerat abuziv, participantul la o procedură de achiziție publică este supus aceleiași obligații de constituire a unei garanții de bună conduită. Scopul urmărit de legiuitor prin adoptarea acestei măsuri este unul nelegitim, deși în mod declarativ are în vedere fluidizarea procedurii de achiziții publice. Or, la adoptarea

Directivei 89/665/CEE

privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări sa relevat drept principal motiv în adoptarea acestei reglementări comunitare forța regeneratoare și reformatoare a exercitării căilor de atac din sistemul de achiziții publice.

8. Așadar, scopul legitim al instituirii căilor de atac împotriva actelor autorităților contractante este acela de a feri sistemul de abuzurile acestor autorități. În acest context susține că dacă se va aprecia că scopul declarat al adoptării măsurii criticate în cauză prevalează asupra celui real, efectiv, fiind îndeplinită condiția legitimității scopului urmărit de legiuitor, în ceea ce privește măsura introducerii garanției de bună conduită, aceasta este redundantă și excesivă, existând deja reglementări care să asigure același scop. Astfel, termenele prevăzute de lege pentru derularea căilor de atac din sistemul achizițiilor publice sunt scurte și asigură celeritatea impusă de natura procedurilor de achiziție publică.

9. În ceea ce privește pretinsele pagube ce le-ar suferi autoritățile contractante și statul în ansamblul său ca urmare a promovării abuzive a căilor de atac din sistemul achizițiilor publice, acestea pot fi sancționate și recuperate prin procedurile de drept comun. De altfel, chiar legea specială în materia achizițiilor publice are deja prevederi menite să descurajeze utilizarea abuzivă a căilor de atac și să asigure despăgubirea rapidă a autorității contractante prejudiciate, respectiv art. 43^1 cu privire la garanția de participare din

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 . În practică, însă, pretinsele părți prejudiciate nu au utilizat aceste mijloace existente în legislație pentru a descuraja fenomenul și pentru a obține despăgubirile cuvenite pentru prejudiciul pretins. Față de acestea, consideră că legiuitorul a adoptat o măsură care nu este necesară, inutilă din perspectiva legislației deja existente, cu scopul de a restricționa accesul agenților economici la căile de atac, și nu există un raport rezonabil de proporționalitate între cerințele de interes general referitoare la buna administrare a sistemului de achiziții publice și protecția drepturilor fundamentale ale participantului la acest sistem, consacrându-se un dezechilibru între cele două interese concurente.

10. Condiționarea exercitării căii de atac de constituirea, la dispoziția autorității contractante, a unei garanții de bună conduită drept condiție de admisibilitate a accesului la justiție impune condiții excesive pentru exercitarea căii de atac, respectiv și cheltuieli ocazionate de plata taxei judiciare de timbru, fără a fi însă reglementat un mecanism de natură a acorda ajutor public judiciar pentru agenții economici care doresc utilizarea căilor de atac și se află în imposibilitate de ași finanța aceste obligații procesuale. În acest context, menționează

Directiva 2007/66/CE

a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a

Directivelor 89/665/CEE

și

92/13/CEE

ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice. De asemenea, expune aspecte referitoare la situația concretă a societății și susține că, deși teoretic statul permite accesul liber la justiție, practic persoana participantă la o procedură de achiziție publică nu se poate adresa justiției. Totodată, precizează că drepturile fundamentale trebuie garantate într-o manieră concretă și reală, iar nu iluzorie și teoretică. În acest sens, având în vedere jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, arată că imposibilitatea concretă de sesizare a unei instanțe de către persoana interesată constituie o încălcare a dreptului de acces la justiție (Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunțată în Cauza Airey împotriva Irlandei), iar restricțiile care sunt de o natură pur financiară și care sunt complet lipsite de legătura cu temeiurile căii de atac sau cu șansele sale de succes trebuie să fie supuse în mod special unei cercetări din punctul de vedere al intereselor justiției (Hotărârea din 26 iulie 2005, pronunțată în Cauza Podbielski și PPU Polpure împotriva Poloniei).

11. Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care arată că textele criticate nu încalcă prevederile constituționale invocate în susținerea excepției, ci reglementează reguli procedurale cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice. Față de principiile ce guvernează materia achizițiilor publice, față de caracterul și termenele impuse de aceste proceduri, este de dorit să fie evitate situațiile în care s-ar promova contestații prin abuz de drept, iar sancțiunea prevăzută de norma în discuție vizează tocmai aceste situații.

12. Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, susținerile părții prezente, notele scrise depuse, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze prezenta excepție.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 337/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare.

16. Dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

au fost introduse prin

art. I pct. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, și au următorul cuprins: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător; contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2) Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1)."

17. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 alin. (1), (2) și (4) referitor la accesul liber la justiție. Totodată, având în vedere motivarea autoarei excepției de neconstituționalitate cuprinsă în notele scrise, susținerea apărătorului ales al acesteia în fața Curții Constituționale, precum și

Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, Curtea reține ca temei constituțional și prevederile art. 53 din Constituție.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că asupra prevederilor criticate s-a mai pronunțat, sens în care sunt, spre exemplu,

Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, prin care a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate în raport cu dispozițiile constituționale ale art. 21 alin. (1), (2) și (4) din Constituție (paragrafele 31-36),

Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, sau

Decizia nr. 400 din 28 mai 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 4 august 2015.

19. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile constituționale ale art. 21 alin. (1) și (2), Curtea a constatat că liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări; competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".

20. În acest context, Curtea a reținut faptul că, astfel cum reiese din preambulul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014

[care modifică și completează

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 ], legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și care să protejeze autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive care tind să modifice scopul pentru care au fost instituite căile de atac în domeniul achizițiilor publice, a instituit garanția de bună conduită. Așadar, dispozițiile criticate, prin instituirea garanției de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 , reglementează reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice, fără a putea fi calificată ca fiind o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție.

21. În ceea ce privește gratuitatea jurisdicțiilor administrative raportat la prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 , analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat ori la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 282 din 27 martie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Având în vedere dispozițiile

art. 271^2 alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 , potrivit cărora "Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante", Curtea a reținut că soluția legislativă criticată respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta ori, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

22. De altfel, Curtea a considerat că această garanție de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin instituirea acesteia ( Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015 , precitată, paragraful 41).

23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, își mențin valabilitatea cele reținute în deciziile mai sus menționate.

24. Având în vedere că nu s-a constatat restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, Curtea reține că prevederile art. 53 din Constituție nu au incidență în cauză.

25. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din București în Dosarul nr. 83/44/2015 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 271^1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 25 februarie 2016.