Decizia nr. 342/2013

Articolul 36

din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011

stabilește că, prin derogare de la dispozițiile art. 36 și

art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006

privind procedura insolvenței, în termen de 15 zile de la data luării la cunoștință a hotărârii judecătorești prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvență a unui beneficiar, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să demareze activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare prevăzută de ordonanța de urgență pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanțare din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora.

Prevederile de la care se derogă, respectiv art. 36 și

art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006

privind procedura insolvenței, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 21 aprilie 2006, statuează următoarele:

- art. 36: "De la data deschiderii procedurii se suspendă de drept toate acțiunile judiciare, extrajudiciare sau măsurile de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale.";

- art. 86 alin. (1): "(1) Contractele în derulare se consideră menținute la data deschiderii procedurii. Orice clauze contractuale de desființare a contractelor în derulare pentru motivul deschiderii procedurii sunt nule. În vederea creșterii la maximum a valorii averii debitorului, administratorul judiciar/lichidatorul poate să denunțe orice contract, închirierile neexpirate sau alte contracte pe termen lung, atât timp cât aceste contracte nu vor fi fost executate în totalitate ori substanțial de către toate părțile implicate. Administratorul judiciar/lichidatorul trebuie să răspundă, în termen de 30 de zile, unei notificări a contractantului, prin care i se cere să denunțe contractul; în lipsa unui astfel de răspuns, administratorul judiciar/lichidatorul nu va mai putea cere executarea contractului, acesta fiind socotit denunțat. Contractul se consideră denunțat:

a) la data expirării unui termen de 30 de zile de la recepționarea solicitării cocontractantului de denunțare a contractului, dacă administratorul judiciar/lichidatorul nu răspunde;

b) la data notificării denunțării de către administratorul judiciar/lichidator."

Așadar, textele anterior menționate din

Legea nr. 85/2006 , care constituie cadrul legal general în materia insolvenței, stabilesc anumite măsuri de protecție a debitorilor aflați în insolvență, respectiv suspendarea de drept a oricăror acțiuni judiciare, extrajudiciare sau măsuri de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale începând cu data deschiderii procedurii, precum și menținerea contractelor în derulare la data deschiderii procedurii.

Potrivit Regulamentului (CE) nr. 1.346/2000 al Consiliului din 29 mai 2000 privind procedurile de insolvență, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 160 din 30 iunie 2000, cu modificările ulterioare, este lăsată la aprecierea statelor legiferarea privind condițiile pentru deschiderea, desfășurarea și închiderea procedurii de insolvență, inclusiv stabilirea efectelor procedurii de insolvență asupra contractelor în derulare la care debitorul este parte.

III. Din economia prevederilor

Ordonanței de urgență Guvernului nr. 66/2011 , Curtea observă că următorii termeni sunt definiți astfel:

- neregula este definită ca "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit" [potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din secțiunea a 2a - Definirea unor termeni];

- activitatea de constatare a neregulilor - activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, în vederea stabilirii existenței unei nereguli [potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din secțiunea a 2-a - Definirea unor termeni];

- activitatea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli - activitatea prin care se stabilește și se individualizează obligația de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanță [potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din secțiunea a 2-a - Definirea unor termeni];

- creanțe bugetare rezultate din nereguli - sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora [potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) din secțiunea a 2-a - Definirea unor termeni].

De asemenea, prin neregulă, în sensul Regulamentului (CE) nr. 1.848/2006 al Comisiei din 14 decembrie 2006 privind neregulile și recuperarea sumelor acordate pe nedrept în cadrul finanțării politicii agricole comune și organizarea unui sistem de informare în acest domeniu, și de abrogare a Regulamentului Consiliului (CEE) nr. 595/91, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 355 din 15 decembrie 2006, se înțelege "o neregulă, în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95, adică orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui operator economic, care poate sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităților, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor provenite din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate;" [potrivit art. 2 - Definiții, pct. 1].

Totodată, termenii de "legalitate", "regularitate", "conformitate", utilizați în definirea neregulii, au semnificația dată de

Ordonanța Guvernului nr. 119/1999

privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, cu modificările și completările ulterioare, astfel:

- legalitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia [potrivit art. 2 lit. o)];

- regularitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta sub toate aspectele ansamblul principiilor și regulilor procedurale și metodologice care sunt aplicabile categoriei de operațiuni din care face parte [potrivit art. 2 lit. v)];

- conformitate - caracteristica unei operațiuni, a unor acte sau fapte administrative produse în cadrul unei entități publice de a corespunde politicii asumate în mod expres în domeniul respectiv de către entitatea în cauză sau de către o autoritate superioară acesteia, potrivit legii [potrivit art. 2 lit. b)].

IV. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate formulate de autoarea prezentei excepții, Curtea constată următoarele:

1. Prin dispozițiile

art. 36 din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 66/2011 , criticate în speța de față, legiuitorul obligă autoritățile competente în gestionarea fondurilor europene să demareze activitatea de:

a) constatare a neregulilor;

b) stabilire a creanțelor bugetare pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanțare din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora.

Analizând aceste prevederi, se constată că prima obligație a autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene este aceea de a începe activitatea de constatare a eventualelor nereguli apărute în derularea contractului, fără a prezuma că intrarea în insolvență reprezintă de plano o neregulă care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora.

A doua obligație a autorităților competente în gestionarea fondurilor europene este aceea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din neregulile constatate, fiind, deci, o activitate subsecventă constatării unor nereguli, și fiind evident că nu pot fi imputate sumele acordate în cadrul contractului fără ca beneficiarul să nu aibă nicio culpă la intrarea în insolvență.

De altfel, chiar în art. 1 alin. (1) se prevede că "(1) Prezenta ordonanță de urgență reglementează activitățile de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire și de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, precum și de raportare a neregulilor către Comisia Europeană sau către alți donatori internaționali".

Analizând prevederile criticate, Curtea constată că prima obligație a autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structurile de control ale acestora, este aceea de a demara activitatea de control și subsecvent, în ipoteza deschiderii procedurii insolvenței, este activitatea de constatare a neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, desigur, dacă au fost descoperite astfel de nereguli.

De altfel, orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile

financiare ale acesteia [art. 17 - capitolul III: Constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli - din

Ordonanța de urgență Guvernului nr. 66/2011 ].

Astfel, potrivit art. 21 alin. (19) și (20), procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ, în sensul

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , și constituie titlu de creanță care se emite în vederea stingerii acestei creanțe.

Totodată, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, emis de autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, se poate formula contestație administrativă, potrivit

art. 46 și 47 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 .

Decizia de soluționare a contestației poate fi supusă cenzurii instanței de contencios administrativ, potrivit

art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 , care va confirma eventualele nereguli constatate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene și, prin urmare, și titlul de creanță bugetară pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanțare din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora sau, dimpotrivă, va anula decizia autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene.

Tocmai de aceea, instanța de judecată este chemată să analizeze în concret dacă în activitatea beneficiarului contractului s-au înregistrat nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenței, și care, eventual, au condus la intrarea în insolvență, precum și să facă aplicarea

art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 .

Acest aspect este confirmat chiar în cauza de față, care formează obiectul Dosarului nr. 954/45/2012 aflat pe rolul Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, având ca obiect contestația formulată de autoarea prezentei excepții la decizia Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit prin care s-a dispus respingerea contestației și menținerea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

De altfel, spre exemplu, și Regulamentul (CE) nr. 1.290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene seria L nr. 209 din 11 august 2005, cu modificările ulterioare, care a fost avut în vedere de legiuitor la adoptarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 , face trimitere la instanțele de judecată, în capitolul II - Neregularități - art. 32 pct. 5 paragrafele 1 și 4, statuând că "atunci când în contextul procedurii de recuperare se constată absența oricărei neregularități printr-un act administrativ sau juridic având caracter definitiv, statul membru declară către FEGA drept cheltuială sarcina financiară ce îi revine [...]" sau, "în cazul în care recuperarea nu se produce în decursul a patru ani de la constatarea administrativă sau judiciară sau în decurs de opt ani de la inițierea unei acțiuni într-o instanță națională, 50% din consecințele financiare nerecuperate vor fi suportate de statul membru în cauză și 50% din Bugetul Comisiei".

Totodată, potrivit aceluiași articol, 32 pct. 6 lit. b), "în cazul în care există o justificare pentru a acționa în acest mod, statele membre pot decide să nu inițieze procedurile de recuperare. O asemenea decizie poate fi luată numai în următoarele situații:

[...]

(b) în cazul în care recuperarea se dovedește imposibilă din cauza insolvabilității, înregistrată și recunoscută prin legislația națională, a debitorului sau a persoanelor juridic responsabile pentru neregularități".

2. Autoarea prezentei excepții de neconstituționalitate este nemulțumită și de faptul că prin prevederile criticate se instituie o discriminare între creditori, respectiv se creează un tratament privilegiat pentru Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit față de ceilalți creditori ai unei societăți aflate în insolvență, fiind încălcate astfel prevederile constituționale.

Critica referitoare la încălcarea dispozițiilor constituționale și convenționale cu privire la egalitate și la interzicerea discriminării nu poate fi reținută, întrucât, pe de o parte, așa cum a statuat și Curtea Constituțională în

Decizia nr. 207 din 9 iulie 2002 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 806 din 6 noiembrie 2002, aceste dispoziții constituționale garantează egalitatea în drepturi a cetățenilor și nu egalitatea persoanelor colective, a persoanelor juridice, dacă prin acestea nu se realizează drepturi și libertăți ale cetățenilor.

Pe de altă parte, se reține că acțiunea autorului prezentei excepții de neconstituționalitate este lipsită de interes în ceea ce privește invocarea unei asemenea discriminări, întrucât nu se află în poziția creditorilor între care ar putea fi o presupusă inegalitate, ci este debitor.

3. În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 44 din Constituție, aceasta nu poate fi reținută. Proprietatea este garantată, însă limitele și conținutul dreptului de proprietate sunt stabilite prin lege. Or, diminuarea patrimoniului este consecința unei nereguli, fiind, așadar, o sancțiune pentru nerespectarea sau neexecutarea unei obligații contractuale.

4. În ceea ce privește invocarea art. 45 și 135 din Constituție, Curtea reține că libertatea economică este garantată, însă, în condițiile legii, legiuitorul fiind cel în măsură să stabilească cadrul normativ necesar. Or, având în vedere prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1), care stipulează că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, coroborate cu cele ale art. 115 alin. (4) referitor la delegarea legislativă, precum și cu cele ale art. 126 alin. (2), prevederile criticate au fost adoptate de legiuitor cu respectarea prevederilor constituționale referitoare la obligația statului de a crea atât condițiile pentru o economie de piață, bazată pe libera inițiativă și concurență, cât și pentru protejarea intereselor naționale.

5. Referitor la criticile formulate de autoarea excepției de neconstituționalitate privind încălcarea normelor de tehnică legislativă, Curtea observă că aceasta nu motivează în concret în ce constă "crearea unor situații de incoerență și instabilitate" și care sunt actele normative care au fost modificate cu încălcarea normelor de tehnică legislativă, respectiv faptul că "s-a realizat o modificare a unei legi printr-un act normativ inferior". Or, potrivit

art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, "Sesizările trebuie făcute în formă scrisă și motivate", Curtea neputându-se substitui autorului, formulând critici pe care, ulterior, să le analizeze.

6. Distinct de cele prezentate mai sus, Curtea constată că, în ceea ce privește celelalte aspecte prezentate de autoarea excepției de neconstituționalitate, acestea sunt, în principal, probleme ce țin de aplicarea și interpretarea dispozițiilor legale aplicabile în timp și în mod concret speței deduse judecății.

Prin urmare, neidentificându-se niciun viciu de neconstituționalitate, rămâne ca instanța de judecată să facă aplicarea în concret a dispozițiilor

art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011

la cauza dedusă judecății, având în vedere atât prevederile legale naționale, cât și pe cele europene, în materie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comercială "Koket" - S.R.L. din comuna Moara Grecilor, județul Vaslui, în Dosarul nr. 954/45/2012 al Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011

privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 24 septembrie 2013.