Decizia nr. 1353/2008
referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului
prezumat în vigoare
Legături cu alte acte
Ce face acest act
Constată neconstituționalitatea unor prevederi din 1
- Legea nr. 340/2004 12 iulie 2004 (prevederi anume) privind prefectul și instituția prefectului
Interpretează 1
- Constituția din 1991 21 noiembrie 1991 (prevederi anume) CONSTITUȚIE din 21 noiembrie 1991
Ioan Vida - președinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Augustin Zegrean - judecător
Antonia Constantin - procuror
Claudia-Margareta - magistrat-asistent
Krupenschi
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului, republicată, excepție ridicată din oficiu de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.994/108/2007.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 2 decembrie 2008, cu participarea părții Societatea Comercială "Casarom Arad" - S.A. și a reprezentantului Ministerului Public, și au fost consemnate în încheierea de la acea dată, iar în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 10 decembrie 2008, când a pronunțat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Încheierea din 16 aprilie 2008, pronunțată în Dosarul nr. 1.994/108/2007, Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului, republicată.
Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată din oficiu de instanța de judecată într-o cauză privind soluționarea unui recurs împotriva unei sentințe civile prin care s-a admis acțiunea formulată de prefectul județului Arad privind anularea Hotărârii nr. 289/2006 a Consiliului Local al Municipiului Arad, prin care s-a aprobat un act adițional la un contract de vânzare-cumpărare de terenuri din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, contract încheiat între municipiul Arad și Societatea Comercială "Casarom" Arad - S.A.
În motivarea excepției de neconstituționalitate instanța de judecată constată existența unei aparente neconcordanțe între sfera actelor emise de autoritățile publice locale și care pot fi atacate în contenciosul administrativ de prefect, astfel cum această sferă este menționată în art. 123 alin. (5) din Constituția României, și cele la care se referă
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 , republicată, considerând că rezolvarea pretinsei neconcordanțe depinde de modul de interpretare a dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală.
Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal arată că "într-o interpretare literală - în condițiile în care art. 123 alin. (5) din Constituția României nu face distincție între diferitele acte ce pot fi atacate în justiție de prefect - se poate aprecia că limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsă în
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 , republicată, apare ca neconformă cu dispoziția constituțională citată, care nu limitează dreptul prefectului la a ataca în justiție numai actele administrative". Apreciază că "instanța de contencios administrativ nu este competentă să interpreteze art. 123 alin. (5) din Constituția României și nu poate constata - fără a înfrânge competența Curții Constituționale - dacă art. 123 alin. (5) din Constituția României se referă exclusiv la actele administrative ale autorităților administrației publice locale sau, dimpotrivă, permite prefectului să atace în justiție și alte categorii de acte juridice emise de aceste autorități publice". "Interpretarea art. 123 alin. (5) din Constituția României este de competența exclusivă a Curții Constituționale".
"În opinia instanței
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
contravine art. 123 alin. (5) din Constituția României, în măsura în care textul constituțional menționat ar permite prefectului să atace în fața instanței de contencios administrativ nu numai actele administrative emise de consiliul județean, de consiliul local sau de primar, dar și alte categorii de acte juridice emise de aceste autorități publice locale".
Într-o opinie separată, exprimată asupra problemelor în discuție, se arată că "operațiunea de aplicare a unei dispoziții legale, inclusiv a unei norme constituționale, presupune în mod necesar și obligatoriu interpretarea normei în discuție de către judecătorul cauzei, care, atunci când își expune opinia cu privire la o excepție de neconstituționalitate, urmează să facă atât o interpretare a normei legale, cât și a normei constituționale. Interpretarea literală a dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție, în sensul că prefectul poate ataca toate actele juridice ale administrației publice locale, este nesatisfăcătoare. Singura interpretare corectă este interpretarea teleologică, din care rezultă fără echivoc că, în condițiile în care textul precizat reglementează la nivel de principiu constituțional controlul de tutelă administrativă, între art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală și
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
nu există nicio contradicție. A accepta punctul de vedere contrar ar însemna, fără îndoială, a admite ingerința puterii executive în sfera actelor juridice reglementate de dreptul privat".
Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Din redactarea dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție, care fac referire la competența materială a instanței de "contencios administrativ" în fața căreia prefectul poate ataca un act considerat nelegal, dar și din cuprinsul
art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , care conține definiția "contenciosului administrativ", rezultă, dincolo de orice îndoială, că, atâta timp cât un act al autorității publice se încadrează în categoria actelor administrative, acesta poate fi atacat în fața instanțelor de contencios administrativ, inclusiv de către prefect. Orice alt act va putea fi cenzurat de către instanțele cu competență teritorială sau materială conform regimului juridic aplicabil acelui act, iar aprecierea cu privire la caracterul administrativ sau nu al unui act al autorității publice locale aparține instanței sesizate, care este obligată să își verifice competența generală, atât materială, cât și teritorială. Se mai arată că este exclusă intervenția prefectului, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, în activitatea autorităților administrației locale prin posibilitatea de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative, o altă interpretare fiind de natură a reprezenta o intervenție a puterii executive prin eludarea principiului constituțional al autonomiei locale.
Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului sunt constituționale, acestea reprezentând, potrivit
a Curții Constituționale, o consacrare și o garanție a executării legilor, și nu o încălcare a principiilor constituționale. Prefectul, în virtutea calității sale de reprezentant al Guvernului pe plan local, are posibilitatea de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative ale autorităților administrației publice locale ori județene, dacă le consideră nelegale. Această atribuție se exercită în baza tutelei administrative, care, așa cum a statuat Curtea Constituțională prin
Decizia nr. 314/2005 , "presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorități a administrației statului asupra actelor autorităților locale alese, ce funcționează în virtutea principiului autonomiei locale".
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale
art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu următorul cuprins:
- Art. 19 alin. (1) lit. e): "(1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: (...) e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului."
Normele fundamentale invocate în motivarea excepției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 123 alin. (5), potrivit cărora "Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept".
Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională constată următoarele:
În primul rând, se impun unele observații cu privire la susținerea instanței de judecată potrivit căreia interpretarea unui text constituțional este atributul exclusiv al Curții Constituționale. Această afirmație este privită de Curte cu unele rezerve. Desigur, atributul interpretării Constituției, cu efecte erga omnes, revine prioritar instanței de contencios constituțional, deciziile Curții fiind, conform art. 147 alin. (4) teza a doua din Legea fundamentală, general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Din examinarea dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție rezultă că excepțiile de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele sunt ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial. În cazul în care excepția este ridicată din oficiu de instanță, aceasta are obligația, potrivit
art. 29 alin. (4) teza finală din Legea nr. 47/1992
privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, de a o motiva prin încheierea de sesizare a Curții. Fără îndoială că pentru a realiza această obligație legală instanța procedează la interpretarea atât a legilor, cât și a Constituției, pentru că numai astfel va putea pune în evidență motivele pentru care apreciază că o anumită dispoziție dintr-o lege este sau nu conformă cu dispozițiile sau principiile Constituției. Această operațiune reprezintă mijlocul prin care Constituția și legea asociază instanțele judecătorești la controlul constituționalității legilor. Așadar, în ceea ce privește motivarea prezentei excepții invocate din oficiu de instanța de judecată, Curtea constată că aprecierea cu privire la caracterul de act administrativ sau nu al unui act emis sau adoptat de autoritățile publice locale aparține instanței sesizate cu soluționarea litigiului.
Cât privește critica de neconstituționalitate, potrivit căreia prevederile
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului contravin, într-o anumită interpretare, dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.
Articolul 123
alin. (5) consacră la nivel constituțional instituția tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. Curtea observă că textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ. Dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (5) își găsesc concretizarea expresă pe planul legislației infraconstituționale în art. 3 alin. (1) - Tutela administrativă - din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , adoptată de Parlament ca lege organică, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție -, lege cadru în materie, precum și în
art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului -, lege specială în materie.
Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede
art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 , "garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local". Recunoașterea posibilității prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale.
Textul art. 123 alin. (5) din Constituție trebuie raportat și la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât și alin. (6) al art. 126 din Legea fundamentală consacră instituția contenciosului administrativ.
Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor
art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".
Totodată, în situația în care un act al autorității publice este un act administrativ - așa cum acesta este definit la
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 , el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii.
constituie o lege specială privind materia instituției prefectului și, ca atare, dispozițiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extinse și la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispozițiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de granițele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.
Dispozițiile
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 , care fac obiectul excepției de neconstituționalitate, prevăd una dintre atribuțiile pe care legea le conferă prefectului, și anume aceea de a "verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului".
Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituție dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat de către acesta "în fața instanței de contencios administrativ"; mai mult, actul atacat este suspendat de drept.
Curtea constată, așadar, că interpretarea instanței de judecată, expusă în motivarea excepției invocate din oficiu, este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative.
În fine, Curtea observă că dispozițiile
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
[în numerotarea anterioară republicării legii, acest text fiind cuprins la art. 24 alin. (1) lit. f)] au mai constituit obiect al controlului de constituționalitate, iar din jurisprudența constituțională în materie rezultă că, la examinarea conformității acestor prevederi cu normele fundamentale, competențele prefectului au fost întotdeauna analizate prin raportare la actele administrative ale autorităților publice locale.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepția de neconstituționalitate a prevederilor
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul și instituția prefectului, republicată, excepție ridicată din oficiu de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.994/108/2007.
Definitivă și general obligatorie.
Pronunțată în ședința publică din data de 10 decembrie 2008.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA Magistrat-asistent, Claudia-Margareta Krupenschi
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.