Decizia nr. 1658/2010

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale

art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, la data de 23 decembrie 2010, un grup de 51 de deputați a solicitat Curții Constituționale să se pronunțe asupra constituționalității dispozițiilor Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 51/6.187 din 23 decembrie 2010 și constituie obiectul Dosarului nr. 4.806A/2010.

Această sesizare a fost semnată de către următorii deputați: Victor-Viorel Ponta, Nicolae Bănicioiu, Mircea Dușa, Rodica Nassar, Andrei Dolineaschi, Vasile Ghiorghe Gliga, Vasile Popeangă, Petre Petrescu, Surdu-Soreanu Raul-Victor, Gheorghe Antochi, Marian Neacșu, Ruxandra Florina Jipa, Angel Tîlvăr, Gabriel Petru Vlase, Mihai Tudose, Victor Cristea, Horia Grama, Eugen Bejinariu, Eugeniu Radu Coclici, Silvestru-Mircea Lup, Doru-Claudian Frunzulică, Iordache Florin, Ion Călin, Cornel Itu, Ciprian-Florin Luca, Gheorghe Ana, Marian-Florian Săniuță, Vasile Mocanu, Neculai Rățoi, Ion Stan, Aurel Vlădoiu, Iulian Iancu, Aurelia Vasile, Ion Mocioalcă, Doina Burcău, Ioan Damian, Cornel-Cristian Resmeriță, Sorin Ioan Roman, Florian Popa, Carmen Ileana Moldovan, Constantin Niță, Damian Florea, Viorel Ștefan, Adrian Solomon, Florin-Costin Pâslaru, Dan Nica, Valeriu Ștefan Zgonea, Antonella Marinescu, Cristina Ileana Dumitrache, Gheorghe Ciocan și Lucreția Roșca.

În motivarea obiecției de neconstituționalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituționalitatea extrinsecă, cât și cea intrinsecă a Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

I. Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, se arată următoarele:

1. Autorii obiecției de neconstituționalitate apreciază că, în procesul de legiferare, a fost încălcat art. 114 din Constituție, întrucât conținutul noii reglementări vine în contradicție cu

Legea nr. 118/2010 , lege adoptată tot pe calea angajării răspunderii. Astfel, Guvernul, ca inițiator al procedurii, a nesocotit actul asupra căruia anterior și-a angajat răspunderea, întrucât nu a respectat caracterul temporar al reducerii drepturilor salariale.

2. Legea-cadru nesocotește art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât încalcă prevederile

art. 7 și 31 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În acest sens, se arată că nu a fost realizată o evaluare preliminară a impactului unei asemenea legi în plan social și în plan economic, deși obiectul său de reglementare, precum și implicațiile sale sunt de maximă relevanță. Se susține că la inițierea acestei legi nu a fost făcut niciun studiu de impact asupra mediului macroeconomic, deși sunt previzibile consecințele negative ale scăderii puterii de cumpărare a unui număr foarte mare de oameni asupra consumului și producției, cu efecte de scădere și asupra numărului de persoane angajate în mediul privat, toate acestea reprezentând consecințe certe ale reducerii definitive a drepturilor salariale și de natură salarială ale personalului bugetar cu 25%.

3. Este învederat și faptul că în expunerea de motive a legii criticate nu este realizată nicio mențiune cu privire la avizul Consiliului Economic și Social, deși, potrivit legii, acest aviz ar fi trebuit să însoțească proiectul de lege promovat. O atare conduită încalcă nu numai art. 1 alin. (5) din Constituție, dar și art. 141 din Constituție.

II. Cu referire la criticile de constituționalitate intrinsecă, se arată următoarele:

1. Cu privire la încălcarea art. 16 din Constituție, se arată că există o dublă nesocotire a sa prin următoarele aspecte:

- discriminarea persoanelor care au calitatea de angajați în sectorul public în raport cu cei care au această calitate în sectorul privat, sub aspectul restrângerii drepturilor la negociere și al lezării dreptului de salariu și de proprietate. În acest sens, invocându-se art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, se ajunge la concluzia că art. 1 alin. (2) și art. 37 alin. (1) și (3) din legea criticată ilustrează o diferență clară de tratament juridic între persoanele mai înainte menționate, tratament care nu se fundamentează însă pe existența unor rațiuni diferite din punct de vedere obiectiv;

- discriminarea angajatorilor din sectorul privat raportat la angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul. În acest sens, se apreciază că diferența de tratament instituită nu poate fi justificată de sursa fondurilor de care beneficiază aceștia pentru desfășurarea activității (bugetară, respectiv privată) și nici de faptul că alocările bugetare pot fi limitate, întrucât și angajatorul din sectorul privat dispune de surse de finanțare limitate. Astfel, deși ambele categorii de angajatori sunt în situații identice, angajatorul din sectorul privat este obligat să recurgă la reducerea de cheltuieli prin aplicarea legislației muncii, în timp ce angajatorul din sectorul public beneficiază de reglementarea raporturilor de muncă prin acte normative. Rezultă o discriminare evidentă a angajatorilor privați din moment ce aceștia nu se pot prevala "de existența unui act normativ pentru a justifica adoptarea unor măsuri discreționare referitoare la propriul sistem de salarizare" și sunt, astfel, obligați practic să își gestioneze mult mai eficient resursele de care dispun decât statul.

2. Se susține că art. 33 alin. (1) din legea criticată permanentizează reducerea salarială operată prin

Legea nr. 118/2010 , întrucât stabilește un nivel al salarizării personalului bugetar corespunzător celui aplicat în decembrie 2010. Prin urmare, este afectat dreptul de proprietate al persoanei în substanța sa, din moment ce salariul este tot un bun protejat prin Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În acest sens, este invocată jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 26 noiembrie 2002, pronunțată în Cauza Buchen împotriva Cehiei, Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunțată în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea din 19 decembrie 1986, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei, și Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunțată în Cauza James și alții împotriva Regatului Unit.

Se arată că permanentizarea reducerii drepturilor salariale echivalează practic cu o expropriere, fără să fi existat o cauză de utilitate publică și fără să fi fost acordată în prealabil o justă despăgubire. Autorii sesizării, concluzionând, arată că "practica exproprierii sau a anulării totale ori parțiale a drepturilor salariale și de natură salarială reprezintă o violare a drepturilor fundamentale ale omului".

3. Se susține că prin prevederile art. 33 alin. (1) și art. 22 alin. (1) și (2) din legea criticată sunt diminuate drepturile salariale ale personalului bugetar, o atare concluzie fiind întărită și de cele prevăzute de Secțiunea a 5-a pct. 5 din expunerea de motive a legii, unde se arată scopul urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea respectării țintelor stabilite pentru cheltuielile cu salariile în sectorul public și de a introduce o limită de 30% a cheltuielilor de personal, obligații asumate în memorandumul semnat de Fondul Monetar Internațional. Or, o atare necesitate nu poate justifica restrângerea unor drepturi fundamentale, precum dreptul la salariu. Mai mult, datorită faptului că această restrângere nu a fost aplicată cu titlu excepțional și nu a fost însoțită de măsuri concrete destinate să asigure protecția nivelului de trai al categoriilor sociale afectate, ea apare ca fiind inadmisibilă; astfel, măsurile preconizate prin actul normativ nu pot fi justificate pe tărâmul art. 53 din Constituție.

4. Se arată că legea criticată, prin coeficienții de ierarhizare reglementați, încalcă standardele de viață ale categoriilor sociale afectate de măsurile de austeritate adoptate în anul 2010. Totodată, se arată că legea crește raportul dintre salariul de bază minim și cel maxim din sectorul bugetar (de la 1 la 12 la 1 la 15), ceea ce duce la alocarea fondurilor bugetare spre personalul cu coeficienți mai mari față de cei cu coeficienți mai mici.

Permanentizarea reducerii salariale operate prin

Legea nr. 118/2010

plasează persoanele plătite din fonduri publice într-o situație defavorabilă, situată sub limita inferioară a subzistenței, și aduce atingere principiului protecției așteptărilor legitime ale cetățenilor cu privire la un anumit nivel al protecției și securității sociale. Se susține că prin multitudinea de acte normative adoptate în domeniul salarizării este afectată încrederea cetățenilor în cadrul normativ existent.

Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata drepturilor salariale, necorelarea acestora cu creșterea inflației sunt de natură să reducă puterea de cumpărare a celor ce trăiesc din salarii, nu îmbunătățesc nivelul de trai al acestora și marginalizează această categorie a populației.

5. Sunt invocate și considerentele care au stat la baza

Deciziei Curții Constituționale nr. 874 din 25 iunie 2010 , potrivit cărora diminuarea drepturilor salariale operate prin

Legea nr. 118/2010

este temporară, până la 31 decembrie 2010, existând obligația legiuitorului de a reveni asupra acestor măsuri după expirarea termenului menționat. Astfel, nerespectându-se o decizie a Curții Constituționale, sunt încălcate și prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție.

În conformitate cu dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.

Președintele Senatului, în Dosarul nr. 4.806A/2010, a transmis Curții Constituționale, cu adresa nr. I2.683/27.12.2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este întemeiată, reluându-se, în esență, argumentele autorilor obiecției de neconstituționalitate.

Președintele Camerei Deputaților a transmis Curții Constituționale, cu adresa nr. 51/6.211 din 24 decembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată.

În esență, se arată că legea criticată respectă prevederile constituționale pretins încălcate. Astfel, se susține că Parlamentul oricând poate adopta o lege de modificare, completare sau abrogare a unei legi anterioare, că statul "a aprobat prin legea criticată salariile pe care le poate acorda în condițiile de criză economică și financiară mondială și națională", că salariații din sistemul public nu sunt în aceeași situație cu cei din sfera privată și că sunt respectate prevederile constituționale referitoare la nivelul de trai.

Guvernul a transmis Curții Constituționale, cu adresa nr. 5/10.007 din 27 decembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, se apreciază că recurgerea la procedura angajării răspunderii Guvernului este legitimă și oportună, în niciun caz abuzivă.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinsecă, se arată că legea reglementează un nou sistem de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, o nouă paradigmă, o nouă viziune legislativă unitară, pe termen mediu și lung, asupra salarizării. Se susține că Guvernul a realizat o evaluare a aplicării legii pe sectoare de activitate și pe categorii de personal din domeniul bugetar, că a supus proiectul unui amplu proces de consultare care s-a derulat pe întregul parcurs de elaborare a acestuia, că au fost cerute atât avizul Consiliului Legislativ, cât și acela al Consiliului Economic și Social. Întrucât acesta din urmă nu și-a îndeplinit obligația emiterii avizului, s-a făcut aplicarea

art. 8 alin. (2) din Legea nr. 109/1997 , inițiatorul putând, astfel, înainta proiectul de lege spre aprobare fără avizul în cauză. Se mai arată că analiza Curții vizează doar conformitatea cu Constituția, și nu cu legea, chiar dacă este vorba chiar de

Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Se susține că majorarea raportului dintre cel mai mic și cel mai mare salariu de bază de la 1:12 la 1:15 asigură în domeniul bugetar o apropiere de normele prevăzute în documente ale Consiliului Europei și Organizației Internaționale a Muncii; recomandările acestor instituții, care vizează un raport între salariul minim și salariul mediu net de 50%, au fost puse în practică prin această lege. Se mai arată că nu se poate susține încălcarea art. 47 din Constituție, întrucât prin aplicarea dispozițiilor legii criticate nu se va ajunge la diminuarea veniturilor persoanelor vizate prin actul normativ contestat.

Guvernul consideră că, în domeniul stabilirii drepturilor salariale și negocierilor în materie salarială, angajații din sectorul public nu pot fi așezați în același plan cu cei din sectorul privat, situația fiind fundamental și esențial diferită. În acest sens sunt invocate prevederile art. 157 alin. (2) din Codul muncii,

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 , precum și considerentele de principiu care au stat la baza

Deciziei Curții Constituționale nr. 768 din 18 septembrie 2007 .

În ceea ce privește pretinsa încălcare a art. 53 din Constituție, Guvernul susține că legea criticată nu vizează sub nicio formă reducerea veniturilor salariaților din sectorul bugetar, din contră, introduce un sistem coerent de ierarhizare a posturilor și de salarizare în sectorul bugetar.

În fine, se mai arată că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu conferă dreptul de a continua încasarea salariului într-un cuantum determinant și că este la latitudinea statelor să stabilească prin legea bugetului cuantumul drepturilor salariale (Hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunțată în Cauza Vilho Eskelinen și alții împotriva Finlandei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei). Se mai susține că "veniturile viitoare constituie un «bun» numai dacă au fost deja câștigate în baza reglementărilor în vigoare sau dacă există un titlu executoriu cu privire la ele" (Hotărârea din 13 iulie 2006, pronunțată în Cauza Bahceyaka împotriva Turciei, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Erkan împotriva Finlandei, Hotărârea din 20 mai 2010, pronunțată în Cauza Lelas împotriva Croației etc.).

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Senatului, președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale

art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992 , republicată, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate.

Obiectul controlului de constituționalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispozițiile Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Totuși, din motivarea obiecției de neconstituționalitate, se constată că aceasta vizează atât o critică de neconstituționalitate extrinsecă privind legea în ansamblul său, sub aspectul procedurii de adoptare, cât și o critică de neconstituționalitate intrinsecă ce privește, în special, prevederile art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) și (2), art. 33 alin. (1) și art. 37 alin. (1) și (3) din aceeași lege. În consecință, Curtea urmează să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) și (2), art. 33 alin. (1) și art. 37 alin. (1) și (3) din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și asupra legii în ansamblul său. Dispozițiile criticate punctual au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (2): "(2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.";

- Art. 4: "În sectorul bugetar, raportul între coeficientul de ierarhizare minim și coeficientul de ierarhizare maxim pe baza cărora se calculează salariile de bază este de 1 la 15.";

- Art. 10 alin. (1): "(1) Salariile de bază, soldele/salariile de funcție și indemnizațiile lunare de încadrare se stabilesc prin înmulțirea coeficienților de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare cu valoarea de referință, rotunjindu-se din leu în leu, în favoarea salariatului.";

- Art. 14: "Diferențierea salariilor de bază, a soldelor/salariilor de funcție și a indemnizațiilor lunare de încadrare se realizează prin utilizarea unor coeficienți de ierarhizare cuprinși în intervalul 1,00, pentru funcția cu cea mai mică responsabilitate, și 15,00, pentru funcția cu cea mai mare responsabilitate în stat.";

- Art. 22 alin. (1) și (2): "(1) Suma sporurilor, compensațiilor, primelor și indemnizațiilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază, a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază sau a indemnizațiilor lunare de încadrare, după caz.

(2) Suma sporurilor, compensațiilor, primelor și indemnizațiilor individuale nu va depăși 30% din salariul de bază, solda funcției de bază/salariul funcției de bază sau indemnizația lunară de încadrare.";

- Art. 33 alin. (1): "(1) La data intrării în vigoare a prezentei legi, reîncadrarea personalului se face corespunzător tranșelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010 pe funcțiile corespunzătoare categoriei, gradului și treptei profesionale deținute, stabilindu-se clasa de salarizare și coeficientul de ierarhizare corespunzător acesteia.";

- Art. 37 alin. (1) și (3): "(1) Prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi.

[...]

(3) După expirarea perioadei de valabilitate a contractelor colective de muncă legal încheiate, salarizarea personalului prevăzut la alin. (2) se realizează în funcție de modul de organizare și finanțare al autorităților și instituțiilor publice vizate, potrivit prevederilor prezentei legi.".

Dispozițiile constituționale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind principiul respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 20 alin. (1) referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 41 privind dreptul la muncă, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 114 alin. (3) teza finală privind angajarea răspunderii Guvernului, art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a crea condițiile necesare pentru creșterea calității vieții, art. 141 privind Consiliul Economic și Social și ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curții Constituționale. Totodată, sunt considerate a fi încălcate prevederile art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 1 privind protecția proprietății din Protocolul adițional la Convenția menționată, art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă al părții a II-a [și nu al Părții a V-a, astfel cum în mod eronat se menționează în sesizare] din Carta socială europeană revizuită, precum și art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent, din Declarația Universală a Drepturilor Omului.

Examinând obiecția de neconstituționalitate, Curtea urmează a se pronunța, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural ce se constituie în critici de neconstituționalitate extrinsecă, iar, pe de altă parte, asupra criticilor de neconstituționalitate intrinsecă a legii supuse controlului.

Înainte de a proceda la analiza obiecției de neconstituționalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituție sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost semnată de un număr de 51 de deputați.

I. În privința criticilor de neconstituționalitate extrinsecă, Curtea reține următoarele:

1. Autorii obiecției de neconstituționalitate invocă în susținerea acesteia dispozițiile art. 114 alin. (3) teza finală din Constituție, însă Curtea observă că acestea vizează, în mod limitativ, situația în care Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui program sau unei declarații de politică generală. În acest caz, aplicarea programului sau declarației de politică generală este obligatorie pentru Guvern, acesta urmând să facă toate demersurile necesare în sensul îndeplinirii acestora prin mijloacele constituționale pe care le are la dispoziție (adoptarea de ordonanțe simple sau de urgență, inițierea unor proiecte de legi, inclusiv prin folosirea procedurii angajării răspunderii Guvernului cu privire la acestea, adoptarea unor hotărâri de Guvern, acțiuni concrete pentru îndeplinirea programului sau declarației de politică generală, negocierea/încheierea unor tratate internaționale etc.). În schimb, în situația de față, este vorba despre o lege adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului, deci nu vizează ipoteza tezei finale a art. 114 alin. (3) din Constituție.

În orice caz, Guvernul, pe perioada cât dispozițiile

art. 1 din Legea nr. 118/2010

sunt în vigoare, respectiv până la data de 31 decembrie 2010, este obligat să ia măsuri concrete pentru aplicarea lor efectivă, ceea ce, în cazul de față, se și întâmplă, drepturile salariale fiind diminuate cu 25% în privința întregului personal plătit din fonduri publice. Însă acest lucru nu înseamnă că pe această perioadă nu se pot aduce completări sau modificări legii în discuție, atât de către legiuitorul originar, cât și de cel delegat. Mai mult, legea adoptată în procedura angajării răspunderii poate fi și abrogată, prin urmare legiuitorul nu este obligat să aștepte ajungerea sa la termen pentru a putea adopta noi reglementări primare în domeniu. Astfel, procedura angajării răspunderii nu exclude intervenirea unor evenimente legislative în sensul

art. 58 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

Toate aceste considerente demonstrează faptul că art. 114 alin. (3) teza finală din Constituție vizează numai situația angajării răspunderii Guvernului asupra unui program sau unei declarații de politică generală, ceea ce, pe cale de interpretare, înseamnă că în cazul legilor adoptate în urma angajării răspunderii Guvernului obligativitatea lor rezultă din art. 1 alin. (5) din Constituție, situație care nu exclude posibilitatea Parlamentului de a adopta o nouă reglementare în materie prin care modifică, completează sau chiar abrogă legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

2. Autorii obiecției de neconstituționalitate susțin că Guvernul, ca inițiator al proiectului de lege, nu a respectat

art. 7 și 31 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu a realizat o evaluare preliminară a impactului unei asemenea legi în plan social și în plan economic, ceea ce înseamnă că a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituție [cu privire la aplicabilitatea într-o atare situație a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, a se vedea

Decizia Curții Constituționale nr. 710 din 6 mai 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009].

Într-adevăr, art. 7 și 31 din legea menționată vizează evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări, respectiv cuprinsul motivării din instrumentul de prezentare și motivare. Expunerea de motive la legea criticată, astfel cum a fost prezentată Parlamentului, cuprinde referiri, este adevărat foarte succinte, la impactul socio-economic al proiectului de act normativ.

Potrivit

art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000 , impactul socio-economic vizează "efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social și asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor și beneficiilor", iar la expunerea de motive a legii criticate, inițiatorul acesteia menționează la impactul social că "proiectul de act normativ se adresează în special persoanelor cu venituri mici și va realiza pentru personalul debutant o salarizare mai atractivă, superioară celei existente în prezent", iar la rubricile "impact asupra mediului de afaceri", "impact asupra mediului" se menționează că "proiectul de act normativ nu se referă la acest subiect", în timp ce la rubricile "impact macroeconomic" și "alte informații", nu există nicio mențiune făcută. Comparativ, la expunerea de motive existentă la

Legea-cadru nr. 330/2009 , inițiatorul său, și anume Guvernul, la secțiunea a 3-a - Impactul socio-economic al proiectului de act normativ, exista o singură mențiune suplimentară față de aceeași secțiune a legii criticate prin prezenta sesizare, respectiv la rubrica "impact macroeconomic" se menționează că "în anul 2010 nu va exista un impact macro-economic produs de aplicarea acestei legi, întrucât pentru întregul personal bugetar se va realiza numai reîncadrarea acestuia cu menținerea drepturilor salariale în plată în anul 2009". Este de observat că această mențiune este valabilă mutatis mutandis și legii criticate, chiar dacă nu a fost menționată de inițiatorul legii, întrucât în anul 2011 salarizarea întregului personal plătit din fonduri publice va fi reglementată de Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Toate aceste aspecte arată că Guvernul și-a îndeplinit obligația de a motiva impactul socio-economic al legii criticate, chiar dacă motivarea este succintă și lapidară. În consecință, critica de neconstituționalitate este neîntemeiată, amploarea motivării impactului socio-economic al legii criticate neavând relevanță constituțională sub aspectul încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

3. Cu privire la susținerile privind inexistența avizului Consiliului Economic și Social, Curtea constată că acesta a fost solicitat prin adresa Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 2.889/VM/19.11.2010. Chiar dacă avizul nu a fost emis de către Consiliul Economic și Social, Curtea constată că, prin solicitarea avizului, Guvernul a respectat prevederile constituționale ale art. 141, respectiv a ținut cont de caracterul de organ consultativ al acestui organism.

În consecință, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate.

II. Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinsecă, Curtea constată următoarele:

1. Înainte de a analiza constituționalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și art. 37 alin. (1) și (3) din legea criticată, sub aspectul discriminării persoanelor care au calitatea de angajați în sectorul public în raport cu cei care au această calitate în sectorul privat, în privința restrângerii drepturilor la negociere, și al lezării dreptului de salariu și de proprietate, Curtea observă următoarele:

- Prin

Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, Curtea a statuat că "angajații din mediul public nu se află în aceeași situație juridică precum cei din mediul privat. Cei care sunt angajați în raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legați, în mod esențial, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizațiile sau soldele de bugetul public național, de încasările și de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecințe în ceea ce privește diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizațiile/soldele reprezintă astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. În schimb, în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de muncă încheiat între un angajat și un angajator. Curtea Constituțională, prin

Decizia nr. 448 din 15 septembrie 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 28 septembrie 2005, a statuat: «Contractul individual de muncă este convenția prin care se materializează voința angajatorului și a viitorului salariat de a intra într-un raport juridic de muncă. În această convenție, negociată și liber consimțită, sunt prevăzute, în limitele stabilite de legislație și de contractele colective de muncă, toate elementele necesare pentru cunoașterea condițiilor de desfășurare și de încetare a raportului de muncă, drepturile, obligațiile și răspunderile ambelor părți». Or, obligarea de către stat, deci de către un terț, raportat la contractul individual de muncă încheiat, atât a angajatorului de a-și reduce cheltuielile de personal, cât și a angajatului în sensul diminuării veniturilor sale, ar încălca în mod flagrant art. 1 alin. (3) și (5), art. 41, art. 44 și art. 45 din Constituție.";

- Instanța constituțională, prin

Decizia nr. 292 din 1 iulie 2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 26 august 2004, sau

Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, a statuat că "încheierea convențiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii. Aceste convenții sunt izvor de drept, dar forța lor juridică nu poate fi superioară legii. În consecință, convențiile colective sunt garantate în măsura în care nu încalcă prevederile legale în materie"; în caz contrar, "s-ar încălca un principiu fundamental al statului de drept, și anume primordialitatea legii în reglementarea relațiilor sociale. [...] în consecință, negocierea convențiilor colective nu se poate face decât cu respectarea dispozițiilor legale existente" (A se vedea, în acest sens, și

Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995)";

- Curtea, prin

Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, sau

Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010 , precitată, a mai statuat că "dispozițiile art. 41 alin. (5) din Constituție, privind caracterul obligatoriu al convențiilor colective, nu exclud posibilitatea legiuitorului de a interveni, din rațiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziții din contractele colective de muncă, reglementând soluții care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat";

- prin deciziile nr. 872 și nr. 874 din 25 iunie 2010, mai sus citate, Curtea a stabilit că "dreptul la muncă este un drept complex care include și dreptul la salariu";

- art. 1 alin. (2) din legea criticată prevede că întregul personal plătit din fonduri publice va fi salarizat potrivit acestei legi;

- art. 37 alin. (1) și (3) din legea criticată prevede natura infralegală a contractelor sau acordurilor colective de muncă și a contractelor individuale de muncă, acestea urmând a fi încheiate potrivit prevederilor legii criticate, fără a putea exceda cuantumul drepturilor bănești la care personalul plătit din fonduri publice este îndrituit potrivit legii.

Având în vedere cele mai sus arătate, Curtea constată că angajații din mediul privat și cei din mediul public sunt într-o situație diferită în ceea ce privește regimul juridic de stabilire a salariilor/soldelor/indemnizațiilor brute, ceea ce și determină o diferență de tratament juridic între aceștia atunci când se pune problema negocierii contractelor colective de muncă și a reducerii în temeiul art. 53 din Constituție a drepturilor salariale.

Cu privire la susținerea că angajatorii din sectorul privat sunt discriminați față de angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul, se constată că este neîntemeiată. Astfel, Curtea reține că în sfera publică angajatorul este, întotdeauna, statul, prin diferitele sale entități de la nivel central sau local. Aceste entități trebuie să țină seama de faptul că "în dreptul public salariile/indemnizațiile/soldele sunt stabilite în baza legii, ca act al legiuitorului originar sau delegat, legea este cea care oferă o marjă angajatorului public ca eventual să acorde anumite sporuri specifice, acesta neavând competența de a acorda drepturi salariale numai în baza și în temeiul unei manifestări discreționare de voință. Manifestarea sa de voință este condiționată și, totodată, limitată de lege. Însă, atunci când legea diminuează cuantumul sporurilor sau suprimă sporurile respective, contractul individual de muncă nici măcar nu trebuie renegociat prin întâlnirea voinței concordante a celor doi cocontractanți pentru a se aplică noile prevederi legale" (a se vedea

Decizia Curții Constituționale nr. 1.601 din 9 decembrie 2010 , nepublicată încă).

Prin

Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010 , precitată, Curtea a constatat că "ordonatorii principali de credite trebuie să respecte legea și să o aplice ca atare, chiar dacă aceasta are ca efect, pentru viitor, modificarea unor clauze din contractele de muncă, individuale sau colective, ale personalului plătit din fonduri publice. Rațiunea acestei concluzii constă în faptul că temeiul încheierii, modificării și încetării contractului este legea, iar dacă, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate trebuie să reflecte și să fie în acord cu legea".

Toate aceste considerente demonstrează că angajatorul public prin natura cheltuielilor angajate în legătură cu plata drepturilor salariale, respectiv cheltuieli bugetare, și prin temeiul stabilirii sistemului de salarizare, respectiv legea, nu este în aceeași situație cu cel privat, astfel încât la o situație de fapt diferită îi corespunde și un tratament juridic diferențiat. Egalitatea nu presupune uniformitate, astfel încât este evident că angajatorul din sfera publică se conduce, în privința modului de stabilire a drepturilor salariale și a marjei de apreciere de care dispune în privința stabilirii salariilor/soldelor/indemnizațiilor brute, după alte reguli față de angajatorul privat.

2. Se susține că art. 33 alin. (1) din legea criticată, care prevede că "la data intrării în vigoare a prezentei legi reîncadrarea personalului se face corespunzător tranșelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010 pe funcțiile corespunzătoare categoriei, gradului și treptei profesionale deținute, stabilindu-se clasa de salarizare și coeficientul de ierarhizare corespunzător acesteia", permanentizează reducerea salarială operată prin

Legea nr. 118/2010 , întrucât stabilește un nivel al salarizării personalului bugetar corespunzător celui aplicat în decembrie 2010.

Însă Curtea reține că nu există nicio legătură între conținutul normativ al textului criticat și susținerile autorilor obiecției de neconstituționalitate, întrucât acesta nu vizează cuantumul drepturilor salariale, ci conversia de la sisteme de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plătit din fonduri publice, respectiv plasarea acestui personal pe diferite clase de salarizare de la 1 la 110, la care se aplică un coeficient de ierarhizare corespunzător de la 1,00 la 15,00. Pentru a stabili în concret salariul/solda/indemnizația brută a unei persoane, trebuie să existe o valoare de referință corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00; această valoare de referință trebuie să aibă un nivel care, la momentul aplicării sale, să reflecte un nivel al salariului/soldei/indemnizației brute cel puțin la nivelul lunii iunie 2010. Or, pentru anul 2011, valoarea salariilor de bază nu se stabilește în funcție de această valoare de referință raportată la coeficientul de ierarhizare, ci potrivit art. 1 din Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. În aceste condiții, critica de neconstituționalitate privind art. 33 alin. (1) din legea-cadru este neîntemeiată.

3. De asemenea, critica de neconstituționalitate ce vizează încălcarea art. 53 din Constituție prin prevederile art. 33 alin. (1) și art. 22 alin. (1) și (2) din legea-cadru criticată este neîntemeiată.

Astfel cum s-a arătat mai sus, art. 33 alin. (1) din legea-cadru nu prevede un anumit cuantum al salariului/soldei/indemnizației brute, ci o operațiune tehnică de conversie de la sistemele de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plătit din fonduri publice.

Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) din lege prevăd două reguli:

- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensații, prime - nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază/soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază/indemnizațiilor lunare de încadrare pentru fiecare ordonator de credite;

- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensații, prime - nu poate depăși 30% din salariile de bază/soldele funcțiilor de bază/salariile funcțiilor de bază/indemnizațiile lunare de încadrare, după caz.

Astfel, sunt stabilite reguli clare care vizează transparența și echitatea sistemului public de salarizare. Or, existența unor asemenea reguli nu echivalează cu diminuarea salariului/soldei/indemnizației de bază.

Nu în ultimul rând, trebuie amintit că "statul are deplina legitimitate constituțională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula" - a se vedea, în acest sens, și

Decizia Curții Constituționale nr. 108 din 14 februarie 2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, și

Decizia Curții Constituționale nr. 1.250 din 7 octombrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010.

4. În privința faptului că raportul între coeficientul de ierarhizare minim și coeficientul de ierarhizare maxim a crescut de la 1 la 15 față de 1 la 12 prevăzut de

Legea nr. 330/2009 , se observă că este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui un raport sau altul între acești coeficienți. Stabilirea unui raport mai mare, și anume de la 1 la 15, nu conduce automat la scăderea drepturilor salariale, ci, din contră, reflectă nivelul mai mic sau mai mare de responsabilități în stat.

Mai mult, Curtea reține că există o obligație pozitivă în sarcina legiuitorului ca, în momentul aplicării prezentei legi în privința determinării valorii salariului/soldei/indemnizației brute, indiferent de coeficientul de ierarhizare aplicabil diverselor categorii de personal plătit din fonduri publice, salariul/solda/indemnizația brută a acestora să fie la un nivel cel puțin egal lunii iunie 2010.

5. Întrucât legea criticată în privința stabilirii valorilor salariilor/soldelor/indemnizațiilor brute nu se aplică în cursul anului 2011, Curtea nu poate reține critica de neconstituționalitate ce vizează pretinsa încălcare a

Deciziei Curții Constituționale nr. 874 din 25 iunie 2010 , respectiv că diminuarea cu 25% a salariilor/soldelor/indemnizațiilor brute operate prin

Legea nr. 118/2010

ar fi permanentizată.

Însă, pentru ca la momentul aplicării prezentei legi în privința determinării valorii salariului/soldei/indemnizației brute acestea din urmă să nu cunoască o scădere sub nivelul din iunie 2010, legiuitorul trebuie să stabilească o valoare de referință adecvată, superioară celei prevăzute în momentul de față prin art. 10 alin. (4) din lege.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispozițiile Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul său, precum și, în special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) și (2), art. 33 alin. (1) și art. 37 alin. (1) și (3) din lege sunt constituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la data de 28 decembrie 2010 și la acestea au participat: Augustin Zegrean, președinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ștefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskâs Valentin Zoltân și Tudorel Toader, judecători.