Decizia nr. 44/2017

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Claudia-Margareta Krupenschi

- magistrat-asistent-șef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată din oficiu de Tribunalul Mehedinți - Secția I civilă în Dosarul nr. 16.900/225/2014 și care constituie obiectul Dosarului nr. 548D/2016 al Curții Constituționale.

2.

La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, invocând precedentul constituțional în materie, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Încheierea din 7 aprilie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 16.900/225/2014, Tribunalul Mehedinți - Secția I civilă a sesizat din oficiu Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată din oficiu într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea apelului declarat împotriva unei sentințe prin care, în temeiul

art. 11 din Legea nr. 165/2013 , a fost admisă excepția prematurității și, în consecință, a fost respinsă cererea de reconstituire a dreptului de proprietate (introdusă în data de 19 decembrie 2014).

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, invocată din oficiu de Tribunalul Mehedinți - Secția I civilă, instanța de judecată consideră că, prin modificarea adusă

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015 , în sensul prorogării termenului de îndeplinire a obligației comisiilor locale și județene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de Fond Funciar a Municipiului București de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2017 - perioadă până la care nu poate fi contestată în instanță inactivitatea comisiilor de fond funciar -, s-a creat un dezechilibru între mijloacele folosite și scopul vizat de legiuitor, astfel că norma legală criticată afectează exercitarea liberului acces la justiție, astfel cum este garantat de

art. 6 paragraful 1 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

6.

Se susține, în acest sens, că, deși au trecut aproximativ 3 ani de la adoptarea

Legii nr. 165/2013 , nu se poate stabili cu certitudine stadiul îndeplinirii obligațiilor instituite în sarcina comisiilor locale și județene de fond funciar și nici care cereri au fost soluționate de către acestea, astfel încât, în lipsa unor criterii care să privească o anumită ordine de soluționare a cererilor de reconstituire sau un alt criteriu în funcție de care să se poată aprecia activitatea acestor comisii în perioada 2013-2016, practic, dispoziția este lipsită de eficiență, deoarece aceste comisii se vor prevala în continuare de termenul-limită prorogat la 1 ianuarie 2017, fără a putea fi făcute responsabile pentru nesoluționarea lor. Or, în

Hotărârea din 13 ianuarie 2009 , pronunțată în Cauza Faimblat împotriva României, paragraful 33, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că respingerea acțiunii reclamanților fără să examineze conduita administrației și respectarea de către aceasta a procedurii prevăzute de

Legea nr. 10/2001

pune la îndoială efectivitatea accesului la o instanță, acordat reclamanților în cadrul procedurii de constatare. În cauză, prin efectul

art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 , instanța nu poate verifica conduita autorității statale în sensul de a vedea dacă și-a îndeplinit obligațiile legale. Este adevărat că, potrivit

art. 11 alin. (2) , persoana nemulțumită se poate adresa instanței pentru neîndeplinirea respectivelor obligații, însă, evident, această posibilitate nu poate fi pusă în practică decât după 1 ianuarie 2017.

7.

De asemenea, instanța de judecată arată că, în speță, petenta a formulat cerere de reconstituire încă din 12 martie 1991, fără a obține, până în prezent, măcar o soluție, un răspuns din partea autorităților cu privire la cererea sa, darămite reconstituirea dreptului de proprietate. Chiar dacă petenta a avut în toată această perioadă o manifestare minimă, revenind la intervale mari de timp cu solicitări către autoritate, nu este mai puțin adevărat că aceasta din urmă, în speță comisia de fond funciar, are ca obiect de activitate tocmai analizarea sau soluționarea cererilor de reconstituire, iar a sancționa petenta cu respingerea acțiunii ca prematură, deși autoritatea a stat în pasivitate aproximativ 25 de ani, încalcă raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul vizat, petenta suportând o perioadă foarte îndelungată de incertitudine asupra dreptului său.

8.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9.

Guvernul apreciază că dispozițiile

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013

nu aduc atingere

art. 21 din Constituție , întrucât, potrivit

art. 11 alin. (2)

din aceeași lege, persoana care se consideră îndreptățită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în situația neîndeplinirii obligațiilor în termenul prevăzut la

alin. (1) . De asemenea, sub aspectul termenului exagerat de lung, Guvernul consideră că ar fi incidente în cauză și considerentele ce au stat la baza pronunțării

Deciziei nr. 684 din 26 noiembrie 2014 , în care Curtea Constituțională a reținut că „în condițiile în care legiuitorul român a încercat să confere eficiență procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefică acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat în funcție de situația economică financiară a statului român, stabilind o durată realistă, adaptată condițiilor concrete“.

10.

Avocatul Poporului consideră că prevederile

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013

sunt constituționale. Acestea nu pun în discuție, din perspectiva

art. 21 din Constituție

și a

art. 6 paragraful 1 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, îngrădirea dreptului părților interesate de a se adresa justiției pentru valorificarea drepturilor pretinse și a intereselor lor legitime ori de a se prevala, în tot cursul litigiului, de toate garanțiile care condiționează, într-o societate democratică, procesul echitabil. Oricum, obținerea drepturilor pretinse trebuie realizată în cadrul unui litigiu ce se desfășoară după anumite reguli prescrise de legiuitor, în temeiul

art. 126 alin. (2) din Constituție . Totodată, arată că prevederile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2015

nu aduc atingere dispozițiilor constituționale indicate, ci doar stabilesc o dată până la care autoritățile publice cu atribuții în materie au obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate. În plus, prin adoptarea unui termen suplimentar, statul este în măsură să asigure un just echilibru între interesele sale și interesele beneficiarilor legilor privind restituirea proprietăților, dacă avem în vedere faptul că situația care a determinat amânarea termenelor este temporară.

11.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

12.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. Din motivarea excepției de neconstituționalitate Curtea constată că instanța de judecată are în vedere doar dispozițiile

art. 7 alin. (1)

și ale

art. 11 alin. (1)

din lege, astfel că asupra acestora urmează a se exercita controlul de constituționalitate. De asemenea, Curtea constată că, ulterior sesizării sale cu soluționarea prezentei excepții de neconstituționalitate, termenul prevăzut de dispozițiile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

a fost prorogat prin

art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016

pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităților cuprinse în contractele încheiate în cadrul

Acordului de împrumut

dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, ratificat prin

Legea nr. 205/2006 , precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, astfel că textele de lege criticate au în prezent următoarea redactare:

–

Art. 7 alin. (1) : „(1) Până la întocmirea situației centralizatoare la nivel local, se suspendă emiterea hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile județene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului București, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum și orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar.“;

–

Art. 11 alin. (1) : „(1) Comisiile locale și județene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului București au obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2018.“

14.

Curtea reține că, la momentul invocării excepției prin Încheierea din 7 aprilie 2016, dispozițiile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

aveau următoarea redactare, configurată prin modificările cuprinse la

articolul unic din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015

privind prorogarea termenelor prevăzute la

art. 11 alin. (1) ,

art. 20 alin. (5)

și

art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015: „(1) Comisiile locale și județene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului București au obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2017.“

15.

Având în vedere faptul că termenul legal vizat de instanța de judecată la sesizarea din oficiu cu soluționarea excepției de neconstituționalitate și-a încetat aplicabilitatea la 1 ianuarie 2017, însă a fost din nou prelungit până la 1 ianuarie 2018, rezultă că prorogarea criticată este, practic, în vigoare și produce efecte juridice în continuare, astfel că instanța de contencios constituțional se va pronunța asupra dispozițiilor

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , în redactarea configurată prin

art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016 , respectiv cu referire la termenul de prorogare pentru data de 1 ianuarie 2018 (în același sens, a se vedea, de exemplu,

Decizia nr. 850 din 18 octombrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012).

16.

Instanța de judecată motivează neconstituționalitatea dispozițiilor

art. 7 alin. (1)

și ale

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

prin raportare la prevederile

art. 6 paragraful 1 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu referire la încălcarea dreptului de acces la instanță. Având în vedere prevederile

art. 11 alin. (2)

și ale

art. 20 din Constituție , care consacră prioritatea tratatelor internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, atunci când există neconcordanțe între acestea și legile interne, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile, Curtea va analiza constituționalitatea textelor de lege criticate prin raportare la dispozițiile corespondente din

Constituția României , respectiv ale

art. 21

- Accesul liber la justiție, prin prisma exigențelor stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea

Convenției

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale [a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 697 din 29 noiembrie 2016 *), nepublicată în Monitorul Oficial al României la momentul pronunțării deciziei de față].

a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 23 februarie 2017.

17.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că instanța de judecată susține, în esență, neconstituționalitatea dispozițiilor

art. 7 alin. (1)

și ale

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

prin faptul că prorogarea termenului de soluționare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate „până la data de 1 ianuarie 2017, realizată prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015 “, perioadă până la care nu poate fi contestată în instanță inactivitatea comisiilor de fond funciar, determină încălcarea raportului rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat de legiuitor și afectează, astfel, dreptul de acces la instanță în însăși substanța sa. În plus, arată că prorogarea termenelor în cadrul cărora autoritățile competente ale statului au obligația de soluționare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, fără reglementarea niciunui fel de criteriu sau a vreunei sancțiuni, lipsește de eficiență însăși dispoziția de prorogare, neexistând nicio posibilitate de control asupra activității desfășurate de organele administrației publice. În acest context, subliniază faptul că petenta nu a putut obține, din 12 martie 1991 și până la momentul invocării excepției de neconstituționalitate (7 aprilie 2016), o soluție cu privire la cererea sa adresată comisiilor de fond funciar, instanța de judecată fiind obligată, în virtutea textelor de lege criticate, să respingă ca prematur introdusă tocmai cererea îndreptată împotriva pasivității de 25 de ani a autorității de stat.

18.

Față de aceste susțineri, Curtea reține că excepția de neconstituționalitate a fost invocată din oficiu de Tribunalul Mehedinți - Secția I civilă într-o cauză având ca obiect soluționarea apelului declarat împotriva unei sentințe civile prin care Judecătoria Drobeta-Turnu Severin a admis, în temeiul

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , excepția prematurității cererii de chemare în judecată (excepție ridicată din oficiu) și, pe fond, a respins cererea ca prematur formulată. Cererea de chemare în judecată a fost formulată la data de 19 decembrie 2014 de către petenta Schinteie Gh. Maria, în contradictoriu cu Comisia locală de fond funciar Husnicioara și comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de pe lângă Instituția Prefectului Mehedinți, aceasta solicitând ca, prin hotărârea judecătorească, instanța să oblige pârâții la reconstituirea dreptului de proprietate. În fapt, la data de 12 martie 1991, petenta a formulat, în temeiul

Legii fondului funciar nr. 18/1991 , cerere de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unei suprafețe de 19,6983 ha. La data de 23 martie 2004 Comisia locală de fond funciar Husnicioara a emis titlul de proprietate doar pentru o parte dintre terenurile revendicate (1.000 mp). Petenta s-a adresat aceleiași autorități emitente, solicitând reconstituirea dreptului de proprietate și în privința diferenței de teren, invocând

art. 9 din Legea nr. 18/1991 . Întrucât nu a primit niciun răspuns, la data de 19 decembrie 2014, petenta s-a adresat instanței judecătorești, respectiv Judecătoriei Drobeta-Turnu Severin, care a respins cererea ca prematur introdusă, în temeiul

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , ca urmare a admiterii excepției prematurității cererii, invocate din oficiu. Împotriva acestei sentințe civile petenta a formulat apel, în cadrul căruia instanța de control judiciar a ridicat, din oficiu, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 7

și ale

art. 11 din Legea nr. 165/2013 , ce constituie obiectul dosarului de față.

19.

În ce privește evoluția modificărilor

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , Curtea reține că, la momentul promulgării

Legii nr. 165/2013

și intrării sale în vigoare la data de 20 mai 2016, termenul prevăzut la

art. 11 alin. (1) , până la care comisiile locale și județene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului București aveau obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate, era data de 1 ianuarie 2016. La data sesizării Curții Constituționale prin Încheierea din 7 aprilie 2016, acest termen fusese prorogat pentru data de 1 ianuarie 2017, prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015

privind prorogarea termenelor prevăzute la

art. 11 alin. (1) ,

art. 20 alin. (5)

și

art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 . Ulterior sesizării Curții, prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016

pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităților cuprinse în contractele încheiate în cadrul

Acordului de împrumut

dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, ratificat prin

Legea nr. 205/2006 , precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, termenul prevăzut la

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

a fost prorogat pentru data de 1 ianuarie 2018.

20.

Sub aspectul jurisprudenței sale în materie, Curtea Constituțională a pronunțat numeroase decizii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , pe considerentul că litigiile în care aceasta a fost invocată nu vizau cereri de reconstituire a dreptului de proprietate întemeiate pe

Legea fondului funciar nr. 18/1991 , ci pe

Legea nr. 10/2001

privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, astfel că textul criticat nu era incident în speță. Criticile de neconstituționalitate formulate în acele dosare vizau, în esență, termenul apreciat ca depășind o perioadă rezonabilă, fiind afectate, astfel, dreptul de acces la instanță și dreptul de proprietate al petenților (a se vedea, cu titlu exemplificativ,

Decizia nr. 188 din 3 aprilie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 484 din 30 iunie 2014,

Decizia nr. 329 din 12 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2014, sau

Decizia nr. 445 din 16 iunie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 22 august 2015).

21.

Totodată, prin

Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 109 din 11 februarie 2015, Curtea a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 4 teza întâi

raportate la cele ale

art. 7 alin. (1)

și

art. 11 alin. (1)

și

(2) din Legea nr. 165/2013 , reținând, la paragraful 21, următoarele: „În ce privește

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , criticat în cauză sub aspectul termenelor exagerat de lungi, Curtea constată că acesta fixează data de 1 ianuarie 2016 ca dată maximă până la care comisiile locale și județene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului București au obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate. Or, în condițiile în care legiuitorul român a încercat să confere eficiență procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefică acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat în funcție de situația economică financiară a statului român, stabilind o durată realistă, adaptată condițiilor concrete.“

22.

Curtea constată că cele anterior referite, reținute prin

Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014 , și care vizau termenul de 1 ianuarie 2016, prevăzut, la acea dată, de

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , nu mai pot fi menținute în prezent, în raport cu actualul conținut al

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , care prevede termenul de 1 ianuarie 2018.

23.

Prin urmare, Curtea va admite excepția de neconstituționalitate, pentru următoarele argumente:

24.

În privința admisibilității excepției, Curtea reține, mai întâi, că această condiție este îndeplinită, prin prisma exigențelor cuprinse la

art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. Condiția „legăturii cu soluționarea cauzei“, impusă de textul legal menționat, presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății, cât și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiții ce trebuie întrunite cumulativ (exemplificative, în acest sens, sunt

Decizia nr. 289 din 22 mai 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 10 iulie 2014, sau

Decizia nr. 756 din 16 decembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 11 februarie 2015). Din această perspectivă, Curtea observă, mai întâi, din descrierea situației de fapt și de drept specifice litigiului, mai sus expuse, că dispozițiile

art. 7 alin. (1)

și ale

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

au incidență în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepția, acesta având ca obiect soluționarea unei cereri de retrocedare întemeiate pe

Legea fondului funciar nr. 18/1991 . Totodată, Curtea reține că dreptul de acces la instanță al petentei a fost negat prin respingerea cererii introductive, ca prematur introduse, în temeiul

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , acesta fiind și motivul formulării apelului în cadrul căruia instanța de control judecătoresc a sesizat, din oficiu, Curtea Constituțională. De altfel, la aceeași dată la care Tribunalul Mehedinți - Secția I civilă a sesizat Curtea, a pronunțat și soluția de respingere, ca nefondat, a apelului. Așadar, chiar temeiul legal al respingerii, ca prematură, a acțiunii de chemare în judecată reprezintă obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel că soluția pronunțată în această cauză are o legătură directă asupra soluționării cererii.

25.

Pe fondul excepției, Curtea constată că, față de situația existentă la momentul sesizării sale, prin Încheierea din 7 aprilie 2016 a Tribunalului Mehedinți - Secția I civilă, când termenul de soluționare a cererilor de retrocedare era limitat la 1 ianuarie 2017, acesta este, în prezent, prorogat la 1 ianuarie 2018, fiind aplicabil în continuare speței.

26.

Curtea reține că reglementarea

Legii nr. 165/2013

a fost determinată de pronunțarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, la 12 octombrie 2010, a

Hotărârii-pilot în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României , această lege reprezentând soluția legislativă de îmbunătățire a mecanismului de acordare a despăgubirilor în materia retrocedărilor, în considerarea observațiilor și recomandărilor Curții de la Strasbourg cu privire la ineficacitatea mecanismului intern de despăgubiri existent la acel moment, de natură a crea o problemă sistemică, recurentă și de amploare. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a suspendat pentru 18 luni analiza cererilor cu obiect similar și a stabilit în sarcina statului român obligația ca în acest timp să ia măsuri care să garanteze protecția efectivă a drepturilor enunțate de

art. 6 pct. 1 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și de

art. 1 din Protocolul nr. 1

la

Convenție , în contextul tuturor cauzelor similare cauzei analizate. Măsurile recomandate în acest sens au fost: amendarea mecanismului de restituire prin intermediul unei reforme legislative care să creeze reguli clare, accesibile, simplificate și previzibile, dublate de o practică judiciară și administrativă coerentă, stabilirea unor termene constrângătoare și realiste și sancțiuni pentru fiecare etapă administrativă etc.

27.

Ulterior, prin Hotărârea din 29 aprilie 2014, pronunțată în Cauza Preda și alții împotriva României, Curtea de la Strasbourg a analizat

Legea nr. 165/2013

inclusiv în privința termenelor apreciate de reclamanți ca fiind neserioase și disproporționate, observând următoarele: legea impune termene clare pentru fiecare etapă administrativă (spre exemplu,

art. 5 ,

8 ,

11 ,

27

etc.) și prevede posibilitatea unui control jurisdicțional care să permită tribunalului să verifice nu numai legalitatea deciziilor administrative, dar și să pronunțe o hotărâre de restituire sau de acordare de despăgubiri; ca urmare a termenelor stabilite în procedura administrativă, la care se pot adăuga cele din procedurile judiciare, soluționarea definitivă a cererilor poate dura mai mulți ani, însă această situație, având caracter excepțional, este inerentă complexității faptice și juridice pe care o implică restituirea bunurilor confiscate sau naționalizate cu mai bine de 60 de ani în urmă și care au cunoscut numeroase schimbări de proprietari; față de adoptarea recentă a legii, nu sa putut dezvolta o practică judiciară sau administrativă relevantă, motiv pentru care nu se poate concluziona, la acest moment, că mecanismul creat este ineficace, urmând a se face această analiză pe viitor; având în vedere că mecanismul pus în operă de

Legea nr. 165/2013

prevede termene administrative ce se întind până în 2016, Curtea nu poate specula, la momentul aprilie 2014, cu privire la eficacitatea procedurilor reglementate, astfel încât, abia după expirarea acestora, va fi în măsură să analizeze dacă în continuare se pune problema încălcării

art. 1 din Protocolul nr. 1

la

Convenție

sub aspectul nerespectării dreptului persoanei de a se bucura de bun sau sub aspectul privării de bun prin neacordarea de despăgubiri.

28.

Așadar, dacă față de momentul adoptării

Legii nr. 165/2013

și al analizării ei, în 2014, de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea pronunțată în Cauza Preda și alții împotriva României, respectiv de Curtea Constituțională (prin

Decizia nr. 684/2014 , precitată), durata inițială a termenului administrativ prevăzut de

art. 11 alin. (1)

din legea criticată a fost acceptată prin raportare la certitudinea (cel puțin legală, din acel moment) epuizării lui la data de 1 ianuarie 2016, Curtea constată că aceleași considerente nu mai pot fi valabile și în actualul context normativ al prorogării (ulterioare anului 2014) succesive a termenului, mai întâi până la 1 ianuarie 2017, apoi până la 1 ianuarie 2018. Acele argumente au fost formulate în considerarea faptului că, în redactarea inițială, dispozițiile

art. 11 alin. (1)

prevedeau un termen bine definit, clar și unic, până la 1 ianuarie 2016, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului a exprimat fără echivoc posibilitatea de a-și reconsidera considerentele ulterior epuizării acestor termene administrative, acestea fiind valabile numai sub rezerva respectării lor în acea formă (1 ianuarie 2016).

29.

Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile legale criticate, ce constituie obiectul prezentei excepții de neconstituționalitate, derogă de la recomandările Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la reglementarea unui mecanism eficient, atât în etapa administrativă, cât și judiciară, pentru soluționarea cererilor de retrocedare și/sau despăgubire.

30.

Termenul rezonabil este un concept esențialmente variabil, iar aprecierea sa se face în raport cu circumstanțele cauzei. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a enunțat, în jurisprudența sa, 3 criterii în funcție de care acesta poate fi stabilit: 1) complexitatea cauzei; 2) comportamentul reclamanților și cel al autorităților competente; 3) miza litigiului pentru părțile în cauză (în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 19 mai 2015, pronunțată în Cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României, paragraful 97, Hotărârea din 10 ianuarie 2008, pronunțată în Cauza Karamitrov și alții împotriva Bulgariei, paragraful 54, sau Hotărârea din 19 iunie 2001, pronunțată în Cauza Zwierzyński împotriva Poloniei, paragraful 41). Aceste criterii sunt opozabile, în primul rând, judecătorului a quo, atunci când are de apreciat asupra duratei procedurilor administrative și judiciare specifice unei cauze, până la soluționarea ei definitivă.

31.

Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității dispozițiilor legale în privința cărora este sesizată, fără a putea analiza, aidoma unei instanțe judecătorești sau Curții Europene a Drepturilor Omului, regularitatea respectării procedurilor aplicate într-o anume speță. În ce privește caracterul rezonabil al unui termen legal, acesta nu poate fi apreciat de Curtea Constituțională decât in abstracto, prin aplicarea testului de proporționalitate ce vizează respectarea unor cerințe stricte referitoare la calitatea legii, legitimitatea scopului vizat și la principiul proporționalității.

32.

În acest sens relevantă este

Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 63 din 24 ianuarie 2014, prin care Curtea, având de apreciat asupra caracterului rezonabil al termenului de reeșalonare a plății unor debite ale statului, a constatat că emiterea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2013

[pentru plata eșalonată a despăgubirilor stabilite potrivit dispozițiilor

Legii nr. 9/1998

privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării

Tratatului

dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, ale

Legii nr. 290/2003

privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării

Tratatului de Pace

între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, precum și ale

Legii nr. 393/2006

privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea fostului Regat al Sârbilor, Croaților și Slovenilor, în urma aplicării Protocolului privitor la câteva insule de pe Dunăre și la un schimb de comune între România și Iugoslavia, încheiat la Belgrad la 24 noiembrie 1923, și a Convenției dintre România și Regatul Sârbilor, Croaților și Slovenilor, relativă la regimul proprietăților situate în zona de frontieră, semnată la Belgrad la 5 iulie 1924, precum și pentru modificarea și completarea

Legii nr. 9/1998 ,

Legii nr. 290/2003

și

Legii nr. 393/2006 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013], în temeiul căreia executarea integrală a unei creanțe asupra statului ar avea loc în decursul a 10 ani, este de natură a nu răspunde cerinței termenului rezonabil ce se circumscrie noțiunii de proces echitabil, care include și faza executării, afectând, în acest mod, drepturi fundamentale ale cetățeanului, respectiv dreptul la un proces echitabil și dreptul de proprietate. Concluzia Curții a fost determinată și de faptul că ordonanța de urgență instituia o a doua eșalonare a plății unei creanțe asupra statului, fiind atins astfel termenul de 10 ani pentru plata despăgubirilor. Curtea a arătat că măsura astfel instituită nu poate fi considerată una de natură a menține un just echilibru între interesele debitorului - stat și cele ale creditorului - persoană îndreptățită la despăgubiri, ci, dimpotrivă, se poate aprecia că persoana îndreptățită suportă o sarcină disproporționată și excesivă în privința dreptului său de a beneficia de despăgubirile acordate prin lege.

33.

În cazul de față, termenul acordat entităților administrative pentru a soluționa cererile de reconstituire a dreptului de proprietate a fost succesiv prorogat, până la 1 ianuarie 2018. Sub acest aspect, Curtea constată, aplicând testul de proporționalitate, că dispozițiile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

nu întrunesc cerința previzibilității legii, componentă a constituționalității normei sub aspectul calității sale. Astfel, persoanele interesate nu pot avea o previziune exactă a epuizării duratei termenului în care sunt obligate să aștepte soluționarea pe cale administrativă a cererilor lor, fiind împiedicate a se adresa în mod eficient instanței judecătorești pentru apărarea dreptului lor de proprietate. Guvernul a intervenit intempestiv, prima dată la 30 decembrie 2015 (prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015), apoi la 15 decembrie 2016 (prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016), chiar la finele termenului în vigoare, prelungindu-l pentru încă un an.

34.

În ce privește cerința legitimității scopului măsurii adoptate, Curtea observă că scopul declarat prin actele normative de prorogare este, în sine, unul legitim, vizând finalizarea procedurilor administrative de inventariere a terenurilor disponibile și de centralizare a acestora, pentru a fi asigurată, ulterior, soluționarea într-un mod cât mai just a tuturor cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate.

35.

În concret, Curtea reține că Guvernul a adoptat aceste acte normative pentru a acorda timp suplimentar entității administrative să își ducă la îndeplinire obligațiile legale. Practic, în acest caz, Executivul pare a fi acționat, în sensul legiferării, în funcție de posibilitatea concretă a autorității administrative competente de a realiza sau nu la timp sarcinile sale, acoperind, în realitate, prin două acte normative, lipsa sa de eficiență față de rezultatele preconizate anterior. Or, în aceste condiții, Curtea observă o răsturnare a raporturilor dintre legiuitorul delegat și subiectul de drept al normei adoptate printr-un act al Guvernului, în sensul că destinatarul normei este cel ce imprimă legiuitorului delegat direcția de a legifera într-un anumit sens, ceea ce este de neacceptat. În plus, urmând același raționament invocat de emitentul actelor normative de prorogare, s-ar putea considera, în mod rezonabil, că, la finele anului 2017, Guvernul va adopta o nouă ordonanță de urgență în același scop al prorogării termenului administrativ, dacă entitățile statale competente nu vor epuiza etapa soluționării administrative a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, invocând aceleași motive ca în anii 2015 și 2016.

36.

În plus, în legătură cu cele mai sus arătate, Curtea observă, așa cum susține și instanța de judecată în motivarea excepției, că nu există nicio sancțiune reglementată în plan normativ pentru nerespectarea termenelor administrative, ceea ce este de natură a afecta eficiența mecanismului de soluționare administrativă a cererilor, reglementat de

Legea nr. 165/2013 . Astfel, persoanele interesate se află în imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligență a entității statale sau, până la urmă, lipsa unui răspuns cu privire la cererea lor.

37.

În privința păstrării unui just echilibru între interesele generale ale societății și cele private, precum și a proporționalității între scopul vizat și măsurile adoptate, Curtea constată că acestea sunt afectate prin faptul că, în cazul de față, interesul general coincide cu totalitatea intereselor persoanelor vizate de norma criticată, autori ai cererilor de retrocedare și/sau despăgubire; or, tocmai acestea sunt împiedicate în exercitarea accesului liber la justiție, ca garanție a realizării dreptului pretins, cel de proprietate. Singurul subiect de drept avantajat de măsurile adoptate este statul, reprezentat, în speță, de comisiile locale și județene de fond funciar, care obțin, astfel, mai mult timp pentru îndeplinirea unor obligații față de care nu dețin mijloace și resurse eficiente și suficiente. Or, acest motiv nu este suficient pentru a justifica afectarea interesului persoanelor vizate de normă, interes constând în realizarea dreptului de proprietate prin exercitarea dreptului de acces la justiție.

38.

Termenul prorogat, în prezent, până la 1 ianuarie 2018 este unul prohibitiv, împiedicând în substanța sa exercitarea dreptului de acces efectiv la instanță și afectând, astfel, posibilitatea realizării dreptul de proprietate pretins. Potrivit

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 , de asemenea criticat, „Până la întocmirea situației centralizatoare la nivel local, se suspendă emiterea hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile județene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului București, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum și orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar.“ Astfel, orice acțiune judecătorească îndreptată împotriva entităților administrative - comisia locală și/sau județeană competentă -, pe motivul neemiterii unei hotărâri de validare/invalidare, va fi respinsă ca inadmisibilă, în temeiul

art. 11 alin. (1)

din lege, situație concretizată în litigiul în care a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate.

39.

Cât privește rezonabilitatea termenului, Curtea subliniază că aceasta nu mai poate fi susținută în condițiile prorogării succesive, pentru a doua oară, prin intervenții legislative intempestive ale Guvernului, a termenului care, în redactarea originară a

Legii nr. 165/2013 , era fixat pentru 1 ianuarie 2016. Perioada de aproape 2 ani prevăzută inițial de legea criticată pentru epuizarea etapei administrative se încadrează în conceptul de termen rezonabil, nu însă și prelungirea acesteia cu încă 2 ani. În aplicarea acestui nou termen rezultă, în final, o perioadă de peste 4 ani necesară doar pentru efectuarea operațiunilor administrative de inventariere și centralizare, prealabile emiterii titlurilor de proprietate și punerii în posesie a persoanelor îndreptățite. O eventuală etapă jurisdicțională, de contestare a hotărârilor entităților învestite de lege și de stabilire în mod definitiv, pe cale judecătorească, a drepturilor pretinse, urmată de procedura derulată în fața Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor - în situația în care nu este posibilă restituirea în natură -, operațiunile de calcul al despăgubirilor acordate, în principal, în puncte, precum și valorificarea acestora în bani, astfel cum prevede, în esență,

Legea nr. 165/2013 , conturează un mecanism complex și, mai ales, îndelungat, îndepărtându-se, practic, de dezideratul legii în sine și de recomandările Curții Europene a Drepturilor Omului.

40.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate și constată că dispozițiile

art. 7 alin. (1)

și ale

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013

privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt neconstituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului Mehedinți - Secția I civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 31 ianuarie 2017.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-șef,

Claudia-Margareta Krupenschi