Decizia nr. 35/2022

Mona-Maria Pivniceru

- președinte

Cristian Deliorga

- judecător

Marian Enache

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Maria-Eleonora Centea.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

privind Statutul aleșilor locali cu referire la

art. 297 alin. (1) din Codul penal , excepție ridicată, din oficiu, de instanța judecătorească în Dosarul nr. 690/866/2019 al Judecătoriei Pașcani - Secția penală și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.740D/2020.

2.

La apelul nominal răspunde partea Gheorghiță-Liviu Vasilică. Lipsește partea Instituția Prefectului - Județul Iași. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul părții prezente, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate și subliniază că orice acțiune pe care ar fi întreprins-o, suplimentar la ceea ce a arătat parchetul, ar fi fost în afara legislației în vigoare și a limitelor legii.

4.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, sens în care arată că dispozițiile de lege criticate dau expresie rolul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a asigura la nivel local aplicarea și respectarea

Constituției , a legilor și a ordinii publice. În aceste condiții, prevederile de lege criticate, care stabilesc documentele pe baza cărora prefectul emite ordinul privind încetarea, înainte de termen, a mandatului de primar, nu aduc atingere dispozițiilor constituționale invocate. În ceea ce privește sintagma „semnarea unui referat“, criticată pentru lipsa de previzibilitate, arată că în cazul noțiunilor de „semnare“ și „referat“ nu trebuie dat un alt sens decât cel prevăzut în Dicționarul explicativ al limbii române și că semnarea reprezintă o sarcină de serviciu, stabilită de legiuitor, care să se bazeze pe acte justificative. De asemenea, precizează că instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat asupra constituționalității textului de lege criticat.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

5.

Prin Sentința penală nr. 145 din 14 august 2020, pronunțată în Dosarul nr. 690/866/2019, Judecătoria Pașcani - Secția penală a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

privind Statutul aleșilor locali cu referire la

art. 297 alin. (1) din Codul penal . Excepția a fost ridicată de instanța judecătorească, din oficiu, cu ocazia soluționării unei cauze penale referitoare la infracțiunea de abuz în serviciu, cauză penală privindu-l pe secretarul unei comune în legătură cu săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu. Astfel, prin Sentința penală nr. 145 din 14 august 2020 se arată că prin rechizitoriu s-a reținut că, în perioada 15 decembrie 2017 - 30 aprilie 2018, inculpatul, exercitând atribuțiile prevăzute de lege corespunzătoare funcției de secretar al Primăriei Comunei Sirețel (funcție publică de conducere), nu a respectat atribuțiile de serviciu stabilite prin

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

privind Statutul aleșilor locali, refuzând întocmirea referatului la care se referă acest text de lege, iar prin aceasta a cauzat o vătămare a intereselor legitime ale prefectului județului Iași, care a fost împiedicat să-și îndeplinească atribuțiile prevăzute de

art. 16 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 . Prin Sentința penală nr. 145 din 14 august 2020, Judecătoria Pașcani l-a achitat pe inculpat pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu prezenta excepție de neconstituționalitate.

6.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, instanța judecătorească autoare a excepției susține, în esență, că dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , care reglementează ca obligație în sarcina unui funcționar public „semnarea unui referat“, este o normă cu un vădit caracter imprevizibil, neclar, care nu poate crea în sarcina funcționarului o obligație pasibilă de răspundere penală. Instanța judecătorească apreciază că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

cu referire la

art. 297 alin. (1) din Codul penal

este întemeiată, raportat la considerentele

Deciziei Curții Constituționale nr. 405 din 15 iunie 2016

referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 297 alin. (1) din Codul penal . Astfel, principiul legalității incriminării este unul fundamental, care trebuie să guverneze sistemul penal de justiție. Orice persoană împotriva căreia se formulează o acuzație are dreptul să cunoască exact care este fapta concretă pentru care este pasibilă să răspundă penal. Textul

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

contravine în mod evident principiului legalității incriminării, față de lipsa de reglementare clară cu privire la comportamentul care atrage aplicarea normei penale. Indiferent de consecințele faptei unei persoane, textul legal în baza căruia urmează să fie sancționată persoana trebuie să aibă un minim standard cu privire la descrierea comportamentului incriminat.

7.

În opinia instanței, „semnarea unui referat“, fără niciun alt detaliu, așa cum prevede

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , nu descrie suficient obligația în sarcina funcționarului public care să atragă răspunderea penală.

8.

Instanța nu poate adăuga la lege, nu poate interpreta un text legal incriminator imprevizibil și neclar prin realizarea de supoziții și presupuneri și nici nu poate aplica o sancțiune în baza unei cutume/uzanțe care rezultă în speța de față la nivel administrativ.

9.

În considerentele actului de sesizare, instanța a mai reținut că

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

se referă doar la semnarea unui referat de către secretarul unității administrativ-teritoriale, fără să facă referiri clare cu privire la competența întocmirii lui, scopul și conținutul său.

10.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

12.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul actului de sesizare, îl constituie dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu referire la

art. 297 alin. (1) din Codul penal . Însă, din examinarea considerentelor actului de sesizare, Curtea constată că, în realitate, criticile de neconstituționalitate vizează doar dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 .

14.

De asemenea, Curtea observă că

Legea nr. 393/2004

a fost abrogată, potrivit

art. 597 alin. (2) lit. h) din Ordonanța urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Însă, întrucât în cauza în care s-a invocat excepția de neconstituționalitate produc efecte juridice prevederile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

și având în vedere

Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare.“, Curtea urmează să rețină ca obiect al excepției dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , care au următorul cuprins: „Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al orașului, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.“

15.

În opinia instanței judecătorești autoare a excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din

Constituție

cuprinse în

art. 1 alin. (5) , privind obligativitatea respectării

Constituției , a supremației sale și a legilor,

art. 11 alin. (1)

și

(2) , privind dreptul internațional și dreptul intern,

art. 20 , referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, și

art. 21 alin. (3) , privind dreptul la un proces echitabil.

16.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, critica de neconstituționalitate formulată în prezenta cauză vizează pretinsa imprecizie a sintagmei „referatul semnat de secretarul“, din perspectiva analizei îndeplinirii acestei atribuții de către secretarul unei unități administrativ-teritoriale în ipoteza punerii în discuție a angajării răspunderii sale penale pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu. În opinia autoarei excepției, imprecizia normei criticate rezultă, în esență, din aceea că, prin utilizarea sintagmei „referatul semnat de secretarul“, nu se înțelege dacă operațiunea semnării implică sau nu și redactarea/întocmirea referatului.

17.

Raportat la această critică, Curtea observă că prevederile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

sunt integrate mecanismului juridic de încetare, înainte de termen, a mandatului de primar și stabilesc că ordinul prefectului prin care se constată încetarea mandatului de primar are la bază referatul semnat de secretarul unității administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.

18.

Potrivit

art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 , calitatea de primar încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate.

19.

De asemenea,

art. 16 alin. (1) din Legea nr. 393/2004

stabilește că, în toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului. Similar, dispozițiile

art. 69 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001

[abrogată, potrivit

art. 597 alin. (2) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ] dispun că prefectul „ia act“ de încetarea mandatului primarului.

20.

În prezent, o soluție legislativă similară celei criticate în prezenta cauză se regăsește în

art. 160 alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, potrivit căruia „În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului. Ordinul are la bază un referat semnat de secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.“ Suplimentar față de reglementarea cuprinsă în

art. 16 din Legea nr. 393/2004 ,

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019

dispune, prin

art. 160 alin. (8) , că: „Referatul secretarului general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale se transmite prefectului în termen de 10 zile de la data intervenirii situației de încetare de drept a mandatului primarului“.

21.

În jurisprudența sa (spre exemplu,

Decizia nr. 466 din 12 iulie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 4 ianuarie 2019, și

Decizia nr. 699 din 31 octombrie 2019 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2020,

Decizia nr. 544 din 12 iulie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016), Curtea Constituțională a observat că

art. 16 din Legea nr. 393/2004

atribuie prefectului rolul de a „constata“ încetarea mandatului de primar, astfel că, în acest caz, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect.

22.

Curtea a constatat că prevederile de lege criticate dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a asigura, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea

Constituției , a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice, astfel cum stabilește

art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 340/2004

privind prefectul și instituția prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008 [în prezent abrogată, potrivit

art. 597 alin. (2) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 ], astfel încât nu se poate reține încălcarea

art. 123 alin. (4) din Constituție .

23.

În acest context, Curtea reține că semnarea referatului pe baza căruia prefectul emite ordinul reprezintă o atribuție expres prevăzută de lege pentru secretarul unității administrativ-teritoriale, iar prin îndeplinirea acesteia se conferă autenticitate acestui act.

24.

Curtea observă că, potrivit

art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001 , semnarea referatului vizat de textul de lege criticat reprezintă „o altă atribuție prevăzută de lege“, care se subsumează, în esență, atribuției de „gestionare a procedurilor administrative“ privind relația dintre primar și prefect, prevăzută de

art. 117 lit. c) din Legea nr. 215/2001 .

25.

Curtea observă, de asemenea, că în cuprinsul

Legii nr. 393/2004

și al

Legii nr. 215/2001

nu există o dispoziție care să stabilească expres obligația de întocmire/redactare a referatului semnat de secretarul unității administrativ-teritoriale, potrivit

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , și nici titularul unei asemenea obligații. În același timp, din modul de reglementare a atribuțiilor secretarului unității administrativ-teritoriale, prin

art. 117 din Legea nr. 215/2001 , Curtea observă că norma este caracterizată prin suplețe și flexibilitate, având în vedere că unele dintre atribuțiile secretarului unității administrativ-teritoriale sunt stabilite prin lege, în timp ce alte însărcinări ale acestuia sunt stabilite prin acte ale consiliului local, primarului, consiliului județean sau ale președintelui consiliului județean, după caz.

26.

Secretarul unității administrativ-teritoriale este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu și regimul disciplinar ale

secretarului unității administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislației privind funcția publică și funcționarii publici [a se vedea

art. 116 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, în prezent abrogată, potrivit

art. 597 alin. (2) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 ], iar la actul administrativ de numire se atașează fișa postului, document care conține atribuțiile și responsabilitățile specifice funcției publice [a se vedea

art. 62 alin. (3) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, în prezent abrogată, potrivit

art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 ].

27.

În consecință, în viziunea legiuitorului, stabilirea în detaliu a tuturor însărcinărilor secretarului unității administrativ-teritoriale excedează cadrului de reglementare primară, iar normele juridice de la nivelul legii, prin elementele de referință conținute, constituie baza reglementărilor ulterioare, de nivel infralegal, prin care soluția juridică astfel reglementată să fie valorificată și pusă în aplicare, ținând cont de particularitățile de ordin organizatoric și funcțional la nivelul fiecărei autorități a administrației publice locale. Astfel, stabilirea unor responsabilități specifice funcției publice de secretar al unității administrativ-teritoriale, printre care, eventual, și cea de întocmire/redactare a referatului prevăzut de

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , revine consiliului local sau primarului, acestea urmând să fie evidențiate în fișa postului.

28.

În raport cu cele enunțate, Curtea constată că dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate, analizate în contextul normativ privind atribuțiile secretarului unității administrativ-teritoriale, sunt suficient de clare și precise încât să permită destinatarului normei conformarea corespunzătoare, fiind astfel respectate exigențele de calitate a legii, ce decurg din

art. 1 alin. (5) din Constituție .

29.

Dincolo de aceste constatări referitoare la faptul că textul

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

respectă cerințele de calitate a legii, Curtea observă, în subsidiar, că argumentele cuprinse în motivarea formulată în susținerea excepției de neconstituționalitate se circumscriu unei anumite spețe, raportat la o anumită modalitate de interpretare a textului de lege criticat.

30.

În jurisprudența sa (a se vedea, spre exemplu,

Decizia nr. 202 din 3 aprilie 2018 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 17 iulie 2018), Curtea a statuat că o normă juridică din cuprinsul unui act normativ de nivelul legii, care prevede obligații ale funcționarilor publici, nu poate fi exclusă de plano din sfera mecanismului juridic ce are ca rezultat reținerea săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu, dar nici nu poate fi inclusă, de principiu, în aceasta, încadrarea unei fapte drept infracțiune de abuz în serviciu urmând a fi făcută, prin raportare la o asemenea reglementare, de către organele judiciare, în fiecare caz concret, în funcție de condițiile săvârșirii ei și de gravitatea urmărilor produse.

31.

Curtea a mai reținut că dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , care reglementează obligația funcționarilor publici de a-și îndeplini cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu și de a se abține de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici, nu pot constitui per se un „suport“ al infracțiunii de abuz în serviciu, ci potențiale prevederi de raportare a normelor ce reglementează infracțiunea anterior menționată, condamnarea unei persoane, ca urmare a încălcării lor, pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu urmând a se materializa în urma constatării de către organele judiciare, in concreto, a îndeplinirii condițiilor mai sus analizate.

32.

Curtea a precizat că aceste considerente sunt valabile atât pentru prevederile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , cât și pentru toate actele normative de nivelul legii ce reglementează obligații ale funcționarilor publici, fără însă ca în acest fel să fie încălcate standardele de calitate a legii, prevăzute la

art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală . Aceasta întrucât lăsarea la latitudinea organelor judiciare a aprecierii referitoare la întrunirea elementelor constitutive ale unei infracțiuni, în general, și a infracțiunii de abuz în serviciu, în special, așa cum aceste elemente constitutive au fost circumstanțiate de instanța de contencios constituțional prin

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, nu este de natură a conferi un caracter neclar, imprecis sau imprevizibil dispozițiilor legale ce urmează a fi astfel interpretate și aplicate.

33.

De asemenea, Curtea a reținut că, în materie penală, principiul ultima ratio nu trebuie interpretat ca având semnificația că legea penală trebuie privită ca ultimă măsură aplicată din perspectivă cronologică, ci trebuie interpretat ca având semnificația că legea penală este singura în măsură să atingă scopul urmărit, alte măsuri, de ordin civil, administrativ etc., fiind improprii în realizarea acestui deziderat (a se vedea

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , precitată).

34.

În ceea ce privește invocarea pretinsei încălcări, prin

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 , a dispozițiilor

art. 21 alin. (3) din Constituție , Curtea constată că aceste norme constituționale nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât textul de lege criticat, prin conținutul său normativ, nu reprezintă o normă de drept procesual, prin intermediul căreia să se asigure dreptul fundamental la un proces echitabil.

35.

În același timp, prevederile

art. 11 alin. (1)

și

(2)

și ale

art. 20 din Constituție

nu au incidență în cauză, de vreme ce autoarea excepției nu a făcut nicio referire concretă la vreun tratat sau act juridic internațional la care România este parte, pretins a fi încălcat.

36.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată, din oficiu, de instanța judecătorească în Dosarul nr. 690/866/2019 al Judecătoriei Pașcani - Secția penală și constată că dispozițiile

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004

privind Statutul aleșilor locali sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Pașcani - Secția penală și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 27 ianuarie 2022.